地域分析記事

家は、売れなくなっても消えてはくれない

　人がいなくなったあとにも、家は残る。屋根は雨を受け、雨樋には落ち葉が詰まり、締め切られた部屋では湿気が壁紙の裏へ入り込んでいく。持ち主が亡くなったからといって住宅まで一緒に消えてくれるわけではなく、むしろ人の生活が終わったところから、建物だけの長い余生が始まることがある。誰も住まない家にも時間は流れ、手入れをしなければ少しずつ傷みが進んでいく。

　日本の空き家政策では、これまで「どう使うか」が重要な問いになってきた。空き家バンクへ登録して移住者へ売る、中古住宅として流通させる、賃貸住宅や店舗、地域施設へ転用するなど、さまざまな取り組みが進められている。まだ十分に使える住宅を取り壊すより、次の利用者へ渡す方が経済的にも環境的にも合理的な場合は多く、こうした政策の必要性を否定する理由はない。

　しかし、人口が減り、住宅を必要とする世帯も減少していく地域では、使いたい人の数よりも、使われなくなった住宅の数が多くなることがある。住宅としての価値が残っていても、そこに住みたい人が現れなければ売買は成立しない。そこで空き家問題を売却や賃貸の仕組みだけで解決しようとすると、どれほど制度を整えても、次の利用者が見つからない住宅が残ってしまう。

　この問題を考えるとき、もう一つ必要になるのが、住宅を最後にどう処分するかという視点である。住宅は建てるときに費用がかかり、使っている間にも維持管理費がかかるが、役割を終えたときにも解体という支出が発生する。それにもかかわらず、住宅の取得時には建築費や住宅ローンが重視される一方で、数十年後の解体費用をどのように準備するかについては、制度的な議論が十分に進んでいるとは言いにくい。

900万戸の空き家は、すべて売れ残った住宅ではない

　総務省統計局の「令和5年住宅・土地統計調査」の確報によれば、2023年10月時点の全国の空き家は900万2千戸となり、総住宅数に占める空き家率は13.8％に達した。どちらも過去最高であり、空き家数は2018年から51万3千戸増加している。この数字だけを見ると、日本には膨大な数の売れ残った中古住宅が存在するように思えるかもしれない。

　しかし、900万2千戸の内訳を見ると、そのような理解が正確ではないことが分かる。賃貸用の空き家は443万6千戸、売却用は32万6千戸、別荘などの二次的住宅は38万4千戸であり、これらを除いた空き家は385万6千戸となっている。賃貸用住宅には入居者の交代に伴う一時的な空室も含まれ、別荘には日常的な居住者がいなくても利用されている住宅があるため、空き家という分類だけで管理不全や市場価値の喪失を判断することはできない。

　一方、賃貸用、売却用、二次的住宅を除いた385万6千戸は、2018年から36万9千戸増加している。この区分にも長期不在の住宅や取り壊し予定の住宅などが含まれるため、すべてを解体対象とみなすことはできないが、住宅として積極的に流通していない建物が増えていることは確認できる。政策として重要なのは、900万戸を一括して問題視することではなく、その中から再利用できる住宅、管理を継続すべき住宅、除却が合理的な住宅を適切に区別することである。

　さらに、人口減少社会では住宅需要の地域的な偏りが大きな問題となる。国立社会保障・人口問題研究所の2024年推計では、全国の一般世帯数は2030年ごろの約5,773万世帯をピークに減少へ転じ、2050年には約5,261万世帯になると見込まれている。これは全国の推計であり、すべての地域で同じ時期に世帯減少が始まるという意味ではない。都市部で世帯数が増える一方、地方ではすでに減少が進んでいる地域もあり、住宅需要の地域差を考える必要がある。

売るための制度には、買う人が必要である

　住宅市場が市場である以上、売却政策には必ず買い手が必要になる。人口が増えている都市や交通利便性の高い地域なら、古い住宅を改修して次の世帯へ引き継ぐ循環を期待できる。しかし、空き家が増えている背景そのものに人口減少や世帯減少がある地域では、空き家情報を充実させただけで住宅需要が増えるわけではない。

　例えば、ある地域で今後10年間に住宅として供給できる空き家が100戸発生し、同じ期間にそれらの住宅を購入または賃借する需要が10戸分しかなければ、仲介制度を改善しても100戸すべてを住宅として流通させることはできない。実際の住宅需要には、地元住民の住み替え、地域外からの移住、別荘利用、事業利用なども含まれ、住宅の立地や状態によって市場性も大きく異なるため、この例はあくまで需給関係を説明するための単純化である。それでも、供給される住宅に対して十分な需要が存在しなければ、流通政策だけで解消できない空き家が生まれるという基本構造は変わらない。

　しかも、住宅は自動車や家電製品のように、需要のある地域へ簡単に移動させることができない。土地と一体となった不動産である以上、住宅そのものの品質が高くても、人口減少が進む地域や生活利便性の低い場所では買い手が限られる。価格を下げれば必ず売れるとも限らず、買い手にとって改修費や将来の維持管理費が大きければ、建物価格がほとんど付かない住宅もあり得る。

　空き家バンクや移住支援制度には、潜在的な需要と供給を結び付ける役割がある。情報不足や取引費用の高さが原因で売れなかった住宅を流通させる効果は期待できるが、地域全体の住宅需要そのものが不足している場合には限界がある。したがって、空き家対策には住宅を市場へ戻す政策だけでなく、市場で引き受けられなくなった住宅をどう処分するかという政策も必要になる。

日本の空き家問題には、相続という構造がある

　空き家の多くは、不動産投資の失敗によって突然市場へ現れた住宅ではない。国土交通省が2025年8月に公表した「令和6年空き家所有者実態調査」によれば、調査対象となった空き家の57.9％は相続によって取得されたものであり、その相続空き家の7割超は1980年以前に建築されていた。また、相続によって取得された空き家について、人が住まなくなった理由を調べると、所有者などの死亡が58.3％を占めている。

　ただし、この調査は全国の空き家900万2千戸すべての所有者を直接調べたものではなく、住宅・土地統計調査の回答世帯から一定の条件で対象を抽出した調査である。そのため、相続による取得割合を全国の空き家総数にそのまま掛けて、全国の相続空き家数を確定することはできない。また、死亡が契機となった58.3％という数字も、相続空き家についての割合であって、空き家全体の割合ではない点に注意が必要である。

　こうした統計上の限界を踏まえても、相続が空き家発生の重要な契機になっていることは読み取れる。親が長年暮らした住宅を子どもが相続しても、子どもにはすでに別の生活や住まいがあり、親の家へ戻る予定がない場合がある。住宅は財産として引き継がれるが、その財産には屋根や外壁の補修、庭木の管理、固定資産税、そして将来の解体費用まで付いてくるため、相続人にとって必ずしも経済的な利益だけをもたらすものではない。

　とりわけ、築年数が古く、修繕費が大きく、住宅需要も少ない地域では、建物を相続しても積極的に活用する動機が弱くなる。土地には一定の資産価値が残っていても、建物については維持管理費や除却費を考慮すると、実質的な経済価値が非常に小さくなる場合がある。住宅を所有することは権利であると同時に将来の支出を伴う行為でもあり、相続によってその支出を負担する人が変わることが、空き家問題を複雑にしている。

解体費用は、空き家を処分しない理由の一つになっている

　住宅を解体しない理由として、費用が重要な障壁になっていることは所有者の回答からも確認できる。令和6年空き家所有者実態調査では、今後5年間程度、空き家として所有し続ける意向を持つ世帯に対し、その理由を複数回答で尋ねている。その結果、「物置として必要」が55.8％で最も多く、「解体費用をかけたくない」が47.3％、「住宅が古い」が37.0％、「更地にしても使い道がない」が34.8％、「取り壊すと固定資産税が高くなる」が28.2％となっている。

　理由を順位付きで尋ねた集計では、「解体費用をかけたくない」を第1位とした割合が14.2％、第2位とした割合が13.7％である。これらは複数回答の47.3％とは集計方法が異なり、単純に合算して解釈するものではない。それでも、解体費用を負担したくないという意向が、空き家を所有し続ける理由の一つになっていることは明らかである。

　ただし、ここから直ちに、解体費用を補助すれば47.3％の世帯が住宅を取り壊すと結論づけることはできない。調査が測定しているのは所有者の意向であり、実際の解体行動ではないうえ、物置としての利用や跡地の使い道、税負担など、複数の理由が重なっている場合もある。解体費用を無料にしても、家族の思い出や将来の利用可能性を考えて所有を続ける人がいる一方、解体費用の一部を準備できれば処分を決断する人もいるだろう。その違いを明らかにするには、費用負担と実際の行動との関係をさらに調べる必要がある。

　ここで注目したいのは、住宅の取得時点と処分時点の間に数十年という時間差が存在することである。住宅を使って便益を得た人と、その住宅を最後に処分する人が一致しない場合、解体費用が十分に準備されないまま次の世代へ引き継がれる可能性がある。住宅の最終処分という支出が、所有者の死亡や相続という時期の読みにくい出来事と重なって発生することも、問題を難しくしている。

住宅にも「最後の日」の費用を積み立てられないか

　そこで検討したいのが、住宅の所有期間中に将来の除却費用を準備しておく「住宅解体積立制度」である。住宅を建築または取得した段階から、将来の解体費用の一部を長期間にわたって積み立て、実際に解体するときにその資金を使えるようにする。相続や売却によって所有者が変わっても、原則として積立金を住宅とともに承継できる仕組みを設ければ、住宅を利用してきた期間に処分費用を少しずつ負担するという考え方が成立する。

　もちろん、このような制度が現在の日本で全国一律に導入され、その効果が実証されているわけではない。積立制度を導入すれば空き家問題が解決すると断定することもできず、ここから先は統計から直接導かれる事実ではなく、住宅の所有と処分に伴う費用負担のあり方についての政策仮説として考える必要がある。

　住宅の解体費用を将来の相続人へ任せるのではなく、その住宅を使っている期間から準備するという考え方には、経済学でいう費用の内部化という側面がある。住宅の利用によって利益を得る人が、その住宅を安全に処分するための費用についても一定の責任を負うことで、将来の所有者や地域社会へ負担を先送りする問題を小さくしようとするものである。

　ただし、積立によって将来の解体費そのものが安くなるわけではない。積立制度の基本的な効果は、まとまった支出を長い期間へ分散し、解体時の資金不足を軽減することにある。制度の管理費が発生すれば総費用が増える場合もあり、資金を長期間拘束することによる所有者側の負担も考慮しなければならない。それでも、ある日突然数百万円の支出を求められる状況と、何十年もかけて処分費用の一部を準備してきた状況とでは、所有者が選択できる対応が違ってくる可能性がある。

　制度の目的は住宅を積極的に壊すことではない。売れる住宅は売り、貸せる住宅は貸し、新しい用途が見つかる住宅は活用する一方で、住宅としての役割を終え、利用需要も見込めず、維持することが合理的でなくなった建物について、解体費用の不足だけを理由に処分できない状態を減らすことが目的なのである。

40年間の積立で、将来の解体費用は準備できるのか

　積立制度を考えるとき、実際にいくら積み立てればよいのかという問題は避けられない。例えば、年間3万円を40年間積み立てれば120万円、年間5万円なら200万円になる。これは利息や物価変動を考えない単純な計算であり、制度の基本的な仕組みを説明するには分かりやすいが、40年後の解体費用を十分に準備できることを意味するわけではない。

　仮に、現在200万円で解体できる住宅について、解体費用が毎年2％ずつ上昇すると仮定すれば、40年後の費用は約441万6千円となる。一方、年間5万円を40年間積み立てても、運用利回りがゼロなら200万円、毎年2％で複利運用できた場合でも約302万円にとどまる。この条件では、物価上昇率と運用利回りが同じ2％であっても、年間5万円の積立では必要な解体費用を賄えず、約140万円の不足が生じる計算になる。

　同じ条件で約441万6千円を40年間で準備するには、毎年末に約7万3千円を積み立てる必要がある。ただし、これは現在の解体費用を200万円、将来の費用上昇率と運用利回りをそれぞれ年2％と仮定した試算であり、実際の解体費用や将来の運用収益を予測した数字ではない。解体費用の上昇率が変われば必要な積立額も変わり、途中で住宅を解体することになれば積立期間も短くなる。

　現実の解体費用は、住宅の延べ床面積や構造だけでなく、重機が入れる道路の有無、隣家との距離、地形、廃棄物の運搬距離などによって大きく異なる。吹き付けアスベストなどの有害物質が見つかれば、調査や除去のために追加費用が発生する場合もある。こうした条件を考えると、全国すべての住宅に同じ積立額を設定する方法では、過大な負担となる住宅と、解体時に大幅な資金不足が生じる住宅が出てくる可能性がある。

　したがって、制度を設計するなら、建物の規模や構造、立地条件に応じた積立額の設定と、将来費用の見直しが必要になる。また、想定より早く解体する場合、住宅を長寿命化して使い続ける場合、災害で建物が失われる場合などにも対応できなければならない。積立金の運用方法についても、安全性と収益性を区別し、将来必要になる資金が大きく失われないようにすることが求められる。

家を壊しても、土地の問題が残る

　解体積立制度を考えるうえで、もう一つ見落とせないのが、住宅を取り壊した後の土地の扱いである。建物を除却すれば老朽化した住宅による倒壊や部材の飛散などの危険を減らせるが、土地そのものがなくなるわけではない。更地になった後にも、雑草や樹木の管理、境界の確認、固定資産税の支払いなどは残り、土地の需要が少ない地域では売却が難しい場合もある。

　とりわけ、住宅用地に対する固定資産税の特例は、所有者の判断に影響する。住宅が建っている土地では、原則として200平方メートル以下の小規模住宅用地に係る固定資産税の課税標準が固定資産評価額の6分の1、200平方メートルを超える部分の一般住宅用地では3分の1となる特例がある。住宅を取り壊して住宅用地ではなくなれば、通常はこの特例の対象から外れるため、解体後の税負担が増える可能性がある。ただし、実際の税額には負担調整措置などが関係するため、住宅を壊したら必ず固定資産税が6倍になるという理解は正しくない。

　空き家所有者実態調査で「更地にしても使い道がない」と回答した割合が34.8％、「取り壊すと固定資産税が高くなる」が28.2％だったことは、この問題を考えるうえで重要である。解体費用を準備できたとしても、解体後の土地を利用できず、税負担や維持管理費だけが残るなら、所有者が解体を先送りする可能性はある。つまり、積立制度だけでは除却を妨げるすべての要因を取り除くことはできない。

　政策として解体を促すなら、跡地をどのように管理し、どのような用途へ転換するかという問題も同時に考える必要がある。地域によっては駐車場や菜園、防災空地、隣接地への売却などが選択肢になり得るが、どの地域でも跡地利用の需要があるとは限らない。住宅の出口をつくることと、建物がなくなった後の土地の将来を考えることは、切り離せない課題なのである。

現在の空き家政策も「活かす」と「しまう」を重視している

　現在の日本に、住宅の除却を促す制度が存在しないわけではない。2023年12月13日に施行された改正空家法では、放置すれば「特定空家等」になるおそれのある住宅などについて、市区町村が「管理不全空家等」として指導や勧告を行えるようになった。勧告を受けた管理不全空家等の敷地については、固定資産税の住宅用地特例が解除される仕組みも設けられており、住宅が深刻な危険を及ぼす状態になる前から適切な管理や改善を促そうとしている。

　国土交通省も、空き家対策を「活かす」だけでなく「しまう」という言葉で説明している。売却や賃貸、用途転換によって住宅を活用する一方、老朽化などによって利用が難しくなった住宅については、解体して跡地を活用することも選択肢として示している。これは、住宅を残し続けることだけが空き家対策ではなく、役割を終えた住宅を適切に処分することも政策に含まれていることを意味する。

　除却への公的支援も存在する。2026年度の国土交通省の資料では、空き家再生等推進事業や空き家対策総合支援事業において、一定の条件を満たす除却などへの支援が示されている。例えば、対象事業で所有者が解体を実施する場合、補助対象となる費用について国が5分の2、地方公共団体が5分の2、所有者が5分の1を負担する枠組みが設けられている。

　もっとも、この負担割合は、一般の空き家なら全国どこでも所有者が費用の5分の1を支払うだけで解体できるという意味ではない。空家等対策計画の対象地区であることや、建物の状態、跡地利用などの要件があり、補助対象となる費用や上限額、自治体側の制度整備にも条件がある。実際にどの程度の補助を受けられるかは、住宅と自治体ごとの条件によって異なる。

　既存の公的支援と解体積立制度の違いは、費用を準備する時点にある。現在の補助制度が、政策上支援する必要が認められた除却に対して公費を投入する仕組みであるのに対し、積立制度は住宅を利用している時期から将来の処分費用を準備する。前者は一定の条件を満たす除却を支援し、後者は将来必要になる費用を時間の中へ分散させるものであり、両者は必ずしも対立する制度ではない。むしろ、積立金で賄いきれない費用や、特に公共的な必要性が高い除却を公的支援で補うなど、組み合わせて考える余地がある。

公費だけに頼る解体には、公平性と費用回収の問題がある

　危険になった住宅をすべて税金で取り壊せばよいという考え方もある。しかし、その方法を広く採用するなら、所有者間の公平性を考える必要がある。住宅を長年管理し、最後には自費で解体した人がいる一方で、管理を怠った住宅だけ公費で処分されるなら、適切に対応した人より放置した人が経済的に有利になる場合がある。そのような状況が一般化すれば、自分で費用を負担するより行政の対応を待とうとする誘因が生まれる可能性もある。

　ただし、ここで区別しなければならないのは、行政が解体することと、所有者の費用負担が免除されることは同じではないという点である。空家法に基づく行政代執行などでは、原則として所有者等に費用を請求し、徴収する仕組みが存在する。したがって、行政が危険空き家を取り壊したからといって、所有者が当然に解体費用を負担しなくてよいわけではない。

　一方で、所有者の資力が不足している場合や、所有者が不明で費用回収が困難な場合には、自治体側に負担が残る可能性がある。地域の安全を守るために行政が緊急対応を行うことには公共的な必要性があるものの、その費用を最終的に誰が負担するかという問題は別に残る。住宅を所有することによって得られる利益と、適切な管理や処分に必要な費用をどのように配分するかという視点が必要なのである。

　解体積立は、所有者に罰金を課すという発想とは異なる。将来必要になる処分費用を住宅の利用期間にわたって準備することで、費用負担が特定の相続人や自治体へ突然集中する事態を減らそうとするものである。ただし、積立義務を課すこと自体にも公平性の問題があり、低所得の所有者や高齢者、住宅需要の少ない地域の住民に過大な負担を与えない制度設計が求められる。

積立金を建物とともに引き継ぐ仕組みは簡単ではない

　住宅解体積立制度を実際に導入しようとすれば、積立金を誰が保有し、誰が管理するのかという法的な問題が生じる。日本の不動産制度では土地と建物が別個の不動産として扱われるため、資金を建物にひも付けるのか、土地にひも付けるのかによって仕組みが異なる。建物と土地の所有者が別である場合や、建物を建て替えた場合、相続人が複数いる場合などにも対応できなければならない。

　例えば、住宅が売却されたときに積立残高を次の所有者へ引き継ぐとするなら、その残高を住宅の売買価格にどのように反映させるかが問題になる。100万円の積立金がある住宅でも、買い手が住宅を100万円高く評価するとは限らず、将来の積立義務が残っていれば、その負担を購入価格から差し引いて考える可能性もある。積立金が存在することによる便益と、将来の負担が不動産価格へ及ぼす影響を、分けて検討する必要がある。

　さらに、積立金を所有者の一般財産から分離して安全に管理するなら、用途外の引き出しを防ぐ仕組みが必要になる。所有者が破産した場合、積立金を差し押さえられるのか、住宅が滅失した場合に残額をどう扱うのか、積立が不足した状態で売却されたときに誰が追加負担するのかという問題もある。現行の不動産登記制度だけで、積立金が建物の売買や相続に伴って自動的に承継されるわけではなく、確実な承継を実現するなら法制度上の整備が必要になる。

　将来の廃棄費用を事前に準備するという考え方自体は、他分野にも存在する。例えば、一定の事業用太陽光発電設備では、将来の廃棄等費用を確保するための積立制度が設けられている。ただし、住宅は所有形態や利用年数が多様であり、相続や建て替えも発生するため、他分野の仕組みをそのまま導入できるわけではない。住宅について実現するなら、既存制度との整合性を検討しながら、長期間にわたって資金を保全できる仕組みを構築する必要がある。

　加えて、すでに存在する古い住宅をどのように扱うかという移行問題も避けられない。新築住宅なら完成時から長い期間をかけて準備することができるが、築50年の住宅を所有する高齢者に突然高額の積立義務を課せば、住宅を処分できない人へ新たな負担を加える結果になりかねない。制度を導入するなら、新築住宅から段階的に始めるのか、既存住宅には任意積立や公的補助を組み合わせるのか、所得や建物の状態に応じた措置を設けるのかという慎重な判断が必要になる。

壊すことが、常に経済的にも環境的にも正しいわけではない

　住宅の解体を政策として考える場合には、費用負担だけでなく環境への影響も検討しなければならない。まだ十分に使用できる住宅を取り壊せば、建築時に投入された資材やエネルギーを利用し続ける機会が失われ、廃棄物の発生や運搬、処理による環境負荷も生じる。建設リサイクル法では、一定規模以上の解体工事について分別解体や再資源化が義務付けられているが、適切に再資源化したとしても、解体そのものに資源やエネルギーが必要なことは変わらない。

　一方、老朽化した住宅を維持し続けることにも費用や環境負荷があり、建物の状態によっては安全性の問題が生じる。修繕を重ねて長期間利用することが合理的な住宅もあれば、大規模改修に多額の費用をかけても十分な利用需要が見込めず、除却した方が社会的な負担を小さくできる住宅も考えられる。

　したがって、科学的には「古い住宅は壊すべきだ」「解体は環境に悪いから避けるべきだ」という一律の判断は適切ではない。建物の残存寿命、耐震性、改修費用、利用需要、解体費用、周辺環境への危険性などを比較し、建設から維持管理、最終処分までの環境負荷も含めて評価する必要がある。住宅ごとに異なる条件を無視して解体を促進するのではなく、維持、用途転換、除却のいずれが合理的かを判断できる仕組みが重要になる。

　その意味でも、解体積立制度は住宅を壊す方向へ所有者を誘導するための制度であってはならない。積立金の存在によって、本来なら活用できる住宅まで解体されるような仕組みは望ましくない。適切な条件の下で建物の再利用や安全な除却に資金を使えるようにすることも、制度設計上の検討課題になり得る。

積立制度の効果は、実際に検証しなければ分からない

　住宅解体積立制度には理論的に説明できる利点がある一方、導入した場合の効果については実証的な裏付けが必要である。解体費用を準備できるようになったとしても、所有者が実際に解体を決断するとは限らず、資金不足以外の理由で住宅を残し続ける可能性もある。反対に、解体資金が確保されることで早期に処分が進み、管理不全空き家の増加を抑えられる可能性も考えられるが、どちらの効果がどの程度生じるかは、制度を試さなければ判断できない。

　政策として検証するなら、まずは一定の地域や対象住宅において、任意参加の積立制度や解体費用の見積もり支援などを試行する方法が考えられる。その際には、積立金の残高だけを成果とするのではなく、所有者が住宅の将来について計画を立てた割合、売却や活用、除却に向けて行動した割合、実際の解体件数、積立不足額、管理不全空き家の発生状況などを継続的に調べる必要がある。

　ただし、制度に参加した所有者と参加しなかった所有者を単純に比較するだけでは、効果を正確に測定できない。もともと住宅の処分に関心が高い人ほど積立に参加する可能性があり、積立制度がなくても解体していた人が含まれるためである。制度を導入する地域と導入しない地域を比較する場合にも、人口減少率や住宅の老朽化、所得水準などの違いが影響するため、政策導入前後の変化を比較群との差によって検証する方法などが必要になる。

　また、制度を維持するための行政費用や管理手数料まで含めて評価しなければ、社会全体の経済的な効果は判断できない。積立制度によって解体時の資金不足が減ったとしても、その運営費用が大きければ別の方法の方が合理的な可能性がある。積立を義務化する制度だけでなく、任意積立、税制上の支援、既存の除却補助、相談体制の充実などを比較し、どの方法が少ない社会的費用で適切な住宅管理と除却につながるのかを検証することが重要である。

相続が始まる前に、住宅の将来を考えておく

　空き家問題が難しくなる理由の一つは、多くの家庭で住宅の将来について話し合う時期が遅いことである。令和6年空き家所有者実態調査では、相続空き家について、相続前に何らかの対策を行っていた世帯は23.0％にとどまり、77.0％では事前対策が行われていなかった。さらに、相続前の対策をしていなかった住宅では、活用や解体の意向がないまま空き家として所有していた割合が45.1％だったのに対し、対策をしていた住宅では29.4％となっている。

　この差から、相続前に話し合えば必ず空き家を減らせるという因果関係まで断定することはできない。もともと住宅の処分に関心が高い家庭ほど事前対策も行う可能性があり、立地や資産価値、家族構成なども影響していると考えられる。それでも、相続が発生してから初めて住宅の将来を考える場合には、家族間の意思調整や財産の整理、売却先の検討などを同時に進めなければならず、判断に時間がかかる可能性がある。

　国土交通省が日本司法書士会連合会などと共同で「住まいのエンディングノート」を作成したのも、住宅の将来を早い段階から考えるきっかけを提供するためである。そこでは、所有する土地や建物の情報を整理し、将来その住宅をどうしてほしいかを記録するとともに、家族が元気なうちから住宅の「活かし方」と「しまい方」を話し合うことが勧められている。

　住宅の将来について意思を残すことは重要だが、その意思を実行するための資金がなければ、売却や解体が難しくなる場合もある。住宅を引き継ぐ人へ建物の情報と所有者の希望を伝えるだけでなく、維持管理や処分に必要な資金をどのように確保するかまで考えておけば、相続人が判断する際の負担を軽減できる可能性がある。住宅のエンディングノートと住宅のエンディング資金は、別々の問題ではなく、住宅の将来を準備するための一連の課題として考えることができる。

「売るか、壊すか」ではなく、住宅に出口をつくる

　ここまで考えると、本当に必要なのは、空き家を売る政策をやめて、壊す政策へ切り替えることではないと分かる。住宅としての利用価値があり、買いたい人や借りたい人が存在するなら、市場へ戻す方が合理的な場合は多い。店舗や福祉施設、仕事場、地域拠点などへ用途転換できる住宅についても、改修費用と利用需要を踏まえながら活用の可能性を検討することが望ましい。

　一方で、住宅需要がなく、老朽化が進み、将来も利用される可能性が低い建物を、いつか誰かが買うかもしれないという期待だけで維持し続けることが合理的とは限らない。建物の状態が悪化すれば解体費用が増える場合もあり、近隣住民への危険や自治体の対応負担が生じる可能性もある。住宅を残すことによる利益と費用を冷静に比較し、利用する理由がなくなった住宅については、安全に処分できる選択肢を用意しておく必要がある。

　つまり、売却政策と除却政策は競争相手ではない。住宅として利用できる建物を市場へ戻す仕組みと、利用価値を失った建物を安全に処分する仕組みは、人口減少社会では相互に補完する政策として位置づけられる。そこに解体積立制度を組み込めるかどうかは今後の検証課題だが、住宅を建てるときから最後の処分までを一体として考える視点には意味がある。

　特に、人口減少が進む地方では、住宅の建設や取得を促す政策だけでなく、既存住宅の維持管理、売却、用途転換、除却、跡地管理までを含めた長期的な住宅政策が求められる。地域の人口や世帯数、住宅需要、道路条件、公共施設との位置関係などを分析し、どの住宅を残し、どの建物を活用し、どの住宅について除却を促すべきかを判断することが、これからの地域づくりの一部になっていくだろう。

家を建てる時代から、家の終わりまで考える時代へ

　日本では長い間、「家を持つ」ということには、財産を持つという意味が付いていた。住宅ローンを払い終えれば自分の資産になり、土地は残り、最後には子どもへ引き継ぐことができる。人口が増え、住宅需要が拡大していた時代には、こうした考え方が現実と一致する場面も多かった。

　しかし、人口が減る社会では、すべての家が同じ意味で資産になるとは限らない。売却価格がほとんど付かず、管理費と固定資産税がかかり、最後には解体費用まで必要になる住宅であれば、それは財産であると同時に将来の支出でもある。住宅の経済的な価値は建物そのものの状態だけで決まるのではなく、立地や利用需要、維持管理費、処分費用などを含めて判断しなければならない。

　これからの住宅政策も、住宅を建てるところだけで終わるわけにはいかない。人口が増えていた時代の地域づくりでは、道路を延ばし、宅地を造成し、住宅を建てることが発展の象徴だった。しかし人口が減少する地域では、既存の住宅や土地をどう維持し、どの施設を残し、利用されなくなった建物をどのように安全に処分するかという判断も重要になる。地域の将来を考えることは、新しく何かを増やすことだけでなく、すでに存在するものの役割を見直すことでもある。

　住宅解体積立制度は、そのための一つの政策仮説である。全国一律の義務制度が必要なのか、任意の積立や既存の補助制度を組み合わせる方が合理的なのか、現時点で結論を出すことはできない。制度の導入には法的な仕組みや資金管理、所有者間の公平性、住宅価格への影響など多くの課題があり、実際の効果についても検証が必要になる。

　それでも、住宅の最後に必要となる費用を、所有者が住宅を利用している時期から準備するという考え方は、人口減少社会の住宅政策を検討するうえで無視できない論点である。空き家をどう売るかという問題と同じくらい、どうしても売れず、再利用も難しくなった住宅を、誰がどのような費用負担で処分するのかという問題にも目を向ける必要がある。

　売れる家は次の人へ渡し、使える家は使い続け、新しい役割を持てる家は用途を変える。そして、どの選択肢も成立せず、住宅としての役割を終えた建物には、安全に処分するための資金と制度を用意する。この一連の仕組みが整って初めて、住宅の誕生から最後までを見通した政策に近づくことができる。

　900万2千戸という空き家の数字が問いかけているのは、どうすればもっと住宅が売れるのかということだけではない。私たちは住宅を建てるために住宅ローンを用意し、暮らしのリスクに備えて保険を考え、住宅を長く使うために修繕費を準備してきた。その一方で、住宅が最後に役割を終えたときの処分費用については、未来の所有者や相続人の判断に委ねてきた部分がある。

　人口が減っていくこれからの日本で必要なのは、空き家を売る制度を捨てることではない。売却や活用を進める制度の先に、どうしても利用できなくなった住宅を安全に処分できる出口をつくることである。

　家にも始まりがあるように、終わりがある。その最後の日の費用まで、家を所有するということに含めて考える時代が来ているのかもしれない。

　選挙の夜、市役所や町村役場の一室には独特の熱気がある。当選確実を知らせる一報が入り、支援者から花束が渡され、新しい市長や町長が壇上でこれからの四年間を語る。人口減少を食い止めたい、産業を育てたい、子育てを支援したい、高齢者が安心して暮らせる地域にしたい。そこで語られる政策や将来像には、その地域が少し変わるかもしれないという期待が託されている。

　しかし、祝福の夜が明けると、首長を待っている仕事の風景はかなり違う。予算編成、人事、福祉、教育、道路、水道、公共施設、防災、契約、情報システム、国や都道府県との調整、そして議会への説明など、行政運営に関する幅広い判断が求められる。人口数千人の市町村であっても、行政組織は決して単純な小組織ではない。法令によって実施が義務付けられた業務が数多くあり、住民の生命や財産に直接かかわる仕事を抱え、一つの大型事業の判断が十年後、二十年後の財政にまで影響することもある。

　選挙では「この地域をどのようにしたいか」が問われたはずなのに、当選した瞬間、その人物には複雑な行政組織を運営する能力まで求められる。もちろん、首長がすべての仕事を一人で行っているわけではなく、副市町村長や幹部職員、専門職員がそれぞれの役割を担っている。それでも、重要な政治的判断と行政運営の最終的な責任が、公選された首長に集中していることは確かである。

　ここには、人口減少時代の地方自治を考えるうえで、改めて検討する価値のある問題が存在する。私たちは選挙によって地域の政治的な代表者を選んでいるが、同時に、その一回の選挙によって、数十億円、場合によっては数百億円以上の予算と多数の職員を抱える行政組織の最高責任者も選んでいるのである。

選挙は行政経営者の採用試験ではない

　市長や町長を住民が直接選ぶことには、民主主義の根幹にかかわる意味がある。どのような地域をつくるのか、限られた財源を何に使うのか、開発を優先するのか自然環境を守るのか、公共施設を残すのか統廃合するのか、高齢者施策と子育て施策にどのような優先順位を与えるのか。こうした問題には、統計や財政分析によって判断材料を示すことはできても、計算だけで唯一の正解を導くことはできない。住民によって価値判断が異なるからこそ、選挙と議会を通じた民主的な意思決定が必要になる。

　日本では、首長の直接選挙は単なる慣習ではない。日本国憲法第93条第2項は、地方公共団体の長などについて、住民による直接選挙を定めている。したがって、市長や町長を住民が選ぶ仕組みを廃止し、民間から採用した専門経営者だけを行政の最高責任者にする制度を、そのまま導入することはできない。

　しかし、首長を住民が直接選ばなければならないことと、選挙で選ばれた人物が高度な行政経営能力をすべて備えていなければならないことは、同じではない。考えてみれば、選挙は行政経営能力を専門的に測定するようには設計されていない。候補者が長期財政計画をどの程度読み解けるのか、公共施設の更新費用を推計できるのか、大規模な情報システム更新を管理できるのか、組織を再編して人員配置を適正化できるのかを、有権者が投票所で個別に検証するわけではない。

　実際の選挙では、政策、人物、政治経験、地域との関係、過去の実績、説明能力などが総合的に評価される。それは民主主義として自然なことであり、行政実務の専門知識を持たない候補者が首長になること自体が問題なのではない。重要なのは、選挙によって得られる政治的な正当性と、行政組織を適切に運営するための専門能力が、必ずしも同じ選考過程によって確保されるものではないという点である。

　そこで考えられるのが、市長や町長はこれまで通り住民が選挙で選び、その一方で、財政、人事、組織運営、公共施設管理などに強い専門的人材を公募し、首長を補佐しながら行政経営を担ってもらうという構想である。選挙を専門家による経営に置き換えるのではなく、民主的に選ばれた首長の下で専門的な行政運営能力を強化するという発想である。

地域の方向を決める仕事と、行政組織を動かす仕事

　ここでいう「行政経営者」は、現在の日本法に存在する正式な職名ではなく、地方自治における役割分担を考えるための仮称である。想定するのは、首長と対等な権限を持つ第二の首長ではない。住民から選ばれた首長の政治的な方針を、実行可能な事業計画、財政運営、組織体制へと具体化することに責任を持つ専門的人材である。

　市長や町長は、住民から与えられた信任に基づいて地域の将来像を提示し、政策の優先順位を判断する。その方針を実現するために、行政経営者は財政を分析し、事業の優先順位を整理し、公共施設の維持更新を計画し、庁内の部局間調整を進め、必要な人材を確保し、政策が計画通り実施されているかを継続的に検証する。首長の意思決定に必要な複数の選択肢と、それぞれの費用、効果、リスクを明らかにすることも重要な仕事になる。

　もっとも、政治と行政経営を完全に分けられるわけではない。予算配分や組織再編には必ず価値判断が含まれ、どの事業を効率化するかという技術的に見える判断も、住民の生活や地域間の公平性に影響する。専門家が計算した結果だからといって、それが自動的に政治的な正解になるわけではない。

　また、行政と企業には根本的な違いがある。企業では利益や市場での競争力が重要な経営指標になるが、地方自治体には、採算だけでは判断できない公共サービスを提供する責任がある。利用者が少ない地域であっても必要な医療や福祉へのアクセスを確保しなければならない場合があり、防災や消防の体制も、単純な収益性では評価できない。施設の統廃合や広域化による効率改善は可能でも、住民の安全や権利を無視して採算だけを理由に行政サービスを縮小することは適切ではない。

　したがって、政治と行政経営の分担とは、政治家が目的だけを決め、専門家が方法だけを決めるという機械的な区分ではない。専門家は客観的な情報と実行可能な選択肢を示し、首長と議会はその情報を踏まえて民主的な判断を行い、行政組織が決定を実行する。その過程で、それぞれの権限と責任を明確にすることが重要になる。

海外には政治と専門行政経営を分担する制度がある

　このような役割分担を考える際、比較対象となるのが米国などで採用されているCouncil-Manager（カウンシル・マネージャー方式・議会と専門行政経営者が役割を分担する地方政府制度）である。典型的には、住民が選んだ議会が政策や予算について政治的な意思決定を行い、議会が任命したCity Manager（シティ・マネージャー・地方政府の日常的な行政運営を担う専門行政経営者）が予算案の作成、職員管理、行政サービスの運営などを担当する。

　これに対して、Mayor-Council（メイヤー・カウンシル方式・市長と議会を中心に構成される地方政府制度）では、市長が行政運営に強い役割を持つ。ただし、実際の米国の制度は、この二種類に単純に分類できるわけではない。カウンシル・マネージャー方式でも市長が住民から直接選ばれる都市があり、市長・議会方式の下でも専門的な行政管理官を配置する例がある。重要なのは、市長が公選かどうかという形式だけでなく、予算、人事、日常的な行政執行について、実際に誰がどの権限を持つかという制度設計である。

　ここで注意しなければならないのは、米国のカウンシル・マネージャー方式と、日本で想定する「公選首長の下に専門行政経営者を置く制度」は同じではないという点である。米国の制度をそのまま日本に移すことは、憲法上の首長公選制だけでなく、地方自治法、公務員制度、議会制度、行政委員会制度との関係からも難しい。

　また、海外制度を紹介する資料の出所にも注意が必要である。International City/County Management Association（国際市・郡管理協会・地方行政経営の専門化や専門職制度の普及を推進する団体）は、制度の仕組みや行政経営者の職務を理解するうえで有用な情報を提供している一方、専門行政経営の推進に関与する団体でもある。制度の紹介と制度の優位性に関する評価は区別し、後者については独立した学術研究や客観的な統計によって確認する必要がある。

　海外制度から得られる最も重要な示唆は、政治的な代表性を維持しながら、行政の専門性を組織的に確保する方法には複数の選択肢があるということである。ただし、制度の存在そのものは、行政成果の改善を証明するものではない。

日本にも専門行政経営者を登用する制度上の入口がある

　では、日本の市町村でこの発想を実現するためには、まったく新しい制度をつくる必要があるのだろうか。必ずしもそうではなく、現行法の下でも、専門的人材を行政運営の中枢に登用する方法は存在する。

　最も分かりやすいのは、副市町村長として外部の専門人材を登用する方法である。地方自治法第161条は、市町村に副市町村長を置くことを定めている一方、条例によって置かないことも認めている。第162条では副市町村長を首長が議会の同意を得て選任することを定め、第163条では任期を四年とし、任期途中であっても首長が解職できることを規定している。

　副市町村長の職務は、首長が不在のときに代役を務めることだけではない。地方自治法第167条では、首長を補佐し、その命を受けて政策や企画をつかさどり、職員の事務を監督する役割が定められている。また、首長の権限に属する事務の一部について委任を受け、実際に執行することもできる。

　したがって、行政経営に強い人材を全国から公募し、その中から首長が候補者を選び、議会の同意を得て副市町村長に選任するという構想は、現行制度の枠内で検討できる。ただし、公募によって自動的に就任できるわけではなく、最終的な選任には法律上の手続が必要になる。

　もう一つの方法として、地方公共団体の一般職の任期付職員の採用に関する法律に基づき、専門的な知識経験や優れた識見を持つ人材を任期付きで採用する仕組みがある。条件を満たす場合には、選考による採用が可能であり、同法第3条に基づく採用では任期の上限は原則として五年である。財政改革、公共施設再編、情報システム改革、組織運営の改善など、特定の業務について専門職を採用する方法も考えられる。

　ただし、副市町村長と一般職の任期付職員では、法的な地位も権限も異なる。一般職の専門人材を採用したからといって、当然に全庁的な指揮命令権が与えられるわけではない。また、地方自治法上、市町村長には自治体を統轄し、代表し、所管する事務を管理・執行する権限と責任がある。教育委員会、選挙管理委員会、監査委員など、独立した権限を持つ執行機関との関係も無視できない。

　つまり、行政経営者を置くとしても、自治体のすべての仕事を自由に指揮する独立した経営者になるわけではない。現実的な制度設計は、首長の法的責任と既存の行政機関の権限を維持したまま、専門家への権限の一部委任、部局横断的な調整、政策実施の管理などを通じて行政運営能力を強化するものとなる。

人口が減っても行政の仕事は同じ割合では減らない

　この問題が特に重要になるのは、人口減少が進む市町村である。もし人口が半分になったときに行政の仕事も半分になり、必要な予算や職員数も同じ割合で削減できるのであれば、人口減少への対応は比較的単純になる。しかし、地方行政にはそのような比例関係が成立しない業務が数多く存在する。

　人口が減っても、住民登録、税務、福祉、防災、教育、道路管理、上下水道、ごみ処理などの行政機能は必要になる。道路延長が人口に合わせて自然に半分になるわけではなく、水道管の総延長が住民減少に比例して短くなるわけでもない。人口三千人の町村にも、条例、予算、決算、議会、選挙、福祉、防災などに関する一定の行政機能が求められる。

　経済学的に考えると、行政費用には人口の増減に比較的連動しやすい部分と、人口が変化しても短期間では減らしにくい固定的な部分がある。例えば、行政費用を「固定費と人口に比例する変動費の合計」として単純化すると、人口が減少しても固定費は残るため、住民一人当たりの行政費用が増加する構造を説明できる。

　仮に、ある市町村の年間固定費が十二億円、住民一人当たりの変動費が十二万円とする。この場合、人口五千人では年間行政費用が十八億円となり、住民一人当たりでは三十六万円になる。人口が二千五百人に半減すると、年間行政費用は十五億円に減少するものの、住民一人当たりでは六十万円になる。総費用は約十六・七％減少しているのに対して、住民一人当たりの費用は約六十六・七％増加する計算である。

　もちろん、これは行政費用の構造を理解するための仮定上の計算であり、実際の市町村の決算値を示したものではない。現実の費用は人口だけでなく、行政区域の面積、人口密度、地形、高齢化率、道路や水道などの施設保有量、行政サービスの水準、国や都道府県との役割分担などにも影響される。施設を統廃合したり、複数の自治体で事務を共同処理したりすれば、固定費そのものを削減できる場合もある。

　国土交通省が公表した人口規模や人口密度と行政費用の関係に関する分析でも、人口規模が小さく、人口密度が低い市町村ほど、住民一人当たりの行政費用が高くなる傾向が示されている。ただし、この関係は人口と行政費用の相関を表したものであり、人口減少だけが費用増加の原因であることを証明するものではない。

　それでも、人口減少が行政運営に構造的な負担をもたらし得ることは、理論的にも理解できる。さらに、人口減少とともに税収が減少する圧力も生じるが、地方税収は人口に完全比例するわけではなく、固定資産税や地方交付税、国・都道府県からの財政移転にも左右される。人口、職員数、財源が常に同じ割合で減少するとは限らないものの、行政需要と財政・人材の供給能力との間に不均衡が生じる可能性は高まる。

小規模自治体ほど専門人材を確保する仕組みが重要になる

　人口減少が行政運営を難しくする理由は、財政負担の増加だけではない。自治体に求められる専門性が高まっていることも重要である。情報システムの標準化、個人情報保護、サイバーセキュリティ、複雑化する社会保障制度、公共施設の老朽化対策、災害対応など、近年の自治体が直面する課題は、一つの分野に限定されない。

　人口が少ない自治体でも、適用される法制度や行政上の責任が人口規模に応じて単純に軽くなるわけではない。その一方で、財政、人事、情報、福祉、土木などの各分野について高度な専門性を持つ職員を、すべて自前で確保することは難しくなりやすい。特に、専門職員が一人しかいない業務では、その職員の退職や異動によって組織内の知識や経験が大きく失われる可能性がある。

　もっとも、小規模自治体には優れた専門職員がいないと一般化することはできない。行政運営に精通した職員を抱える町村もあり、自治体の規模だけで行政能力を判断することは適切ではない。また、専門性を補う方法は外部人材の直接採用だけではなく、都道府県からの支援、自治体間の共同処理、広域連携、外部委託、既存職員の専門能力向上など複数存在する。国でも、都道府県と市町村が連携したデジタル人材の確保や、自治体間での専門人材の共有が推進されている。

　ここで考えなければならないのは、人口が小さい自治体ほど、専門行政経営者を一人採用することが最も合理的とは限らないという点である。行政経営の専門家を各町村が個別に配置するよりも、複数の市町村が共同して専門人材を確保する方が、費用負担を抑えながら一定の専門性を確保できる可能性もある。

　人口減少時代に必要なのは、すべての自治体が現在と同じ人員構成で、すべての専門機能を内部に持ち続けることではない。どの機能を自治体内部に維持し、どの機能を共同化し、どの専門能力を外部から確保するのかを、行政サービスの継続性と費用対効果の両面から考えることである。

専門行政経営者を置けば行政成果は改善するのか

　ここまで考えると、行政経営に強い人材を導入した方がよいという結論になりそうである。しかし、制度が理論的に合理的であることと、その制度を導入した結果として実際に行政成果が改善することは、別の問題である。

　米国の地方政府制度については、長年にわたって多くの実証研究が行われてきた。Jered B. Carrが二〇一五年に発表した研究レビューでは、カウンシル・マネージャー方式の成果に関する七十六本の実証研究を整理し、制度の優位性について十の命題を検討している。その結果、政策の便益を広く分配する傾向や、行政幹部による経営管理への時間配分などについては比較的強い根拠が見られた一方、専門経営型の自治体の方が総合的に優れた行政運営をしているという中心的な命題については、十分な実証的裏付けが得られていないと評価されている。

　このレビューでは、自治体幹部間の対立や総合的な政策形成など、制度によって違いが見られる可能性のある分野も整理されている。また、住民の投票率について、専門経営型の自治体で低い傾向を示す研究も取り上げられている。こうした結果は、専門的な行政運営の強化が行政組織の活動に一定の変化をもたらす可能性を示す一方、民主的参加を含むすべての面で優位な制度であると評価できるわけではないことを意味する。

　財政面でも研究結果は一様ではない。Changhoon Jungが二〇〇六年に発表した研究では、人口五万人を超える米国の五百四都市を対象に、一九八〇年から二〇〇〇年までのデータを分析し、統治制度と行政支出の関係を検討している。共通する自治体業務の住民一人当たり支出については、制度間に統計的に明確な差が確認されず、警察支出ではカウンシル・マネージャー方式の方が低いという結果が示されたものの、消防支出については有意な差が確認されなかった。

　さらに、Stephen CoateとBrian Knightが二〇一一年に発表した研究では、市長・議会方式の方が公共支出が低くなるという理論的予測が示され、実際の都市データを用いた分析でも、その方向を支持する結果が得られている。このように、専門行政経営者を中心に行政運営を行う制度が、必ず行政支出を削減するとは言えないのである。

　もっとも、行政支出が少ないことは、行政効率が高いことと同じではない。例えば警察や消防に関する支出が低くても、それによって治安や安全性、災害対応能力が低下していれば、行政成果が改善したとは評価できない。反対に、必要な支出を増やすことで行政サービスの品質や住民の安全が向上する場合もある。行政経営の成果を評価するには、費用だけでなく、その費用によって提供されたサービスの量、質、公平性を同時に確認する必要がある。

汚職が57％少ないという研究をどう読むか

　制度の違いが財政以外の成果に影響する可能性を示した研究もある。Kimberly L. NelsonとWhitney B. Afonsoが二〇一九年に発表した研究では、一九九〇年から二〇一〇年までの米国自治体における汚職による有罪判決を分析し、カウンシル・マネージャー方式の自治体では、市長・議会方式の自治体と比較して、有罪判決が発生する可能性が低いという統計的な関連が報告された。推計では、その可能性が五十七％低いとされている。

　この数字は一見すると大きな制度効果を示しているように見えるが、解釈には注意が必要である。まず、五十七％低いという相対的な指標は、有罪判決の発生確率が五十七パーセントポイント低いことを意味しない。例えば、比較対象での発生確率を仮に一％とし、もう一方の発生確率が相対的に五十七％低いと仮定すれば、〇・四三％となり、絶対的な差は〇・五七パーセントポイントである。ただし、これは相対差と絶対差の違いを示すための単純な計算例であり、研究が報告した実際の発生確率ではない。回帰分析の推定値を確率へ換算する場合には、用いられた統計モデルや基準確率を確認する必要がある。

　さらに、この研究は観察データを用いたものであり、制度の採用と汚職の少なさの間に関連が認められたとしても、それだけで制度導入の因果効果が証明されたわけではない。もともと改革志向の強い自治体、行政の透明性を重視する自治体、専門人材を確保しやすい自治体などが、カウンシル・マネージャー方式を採用している可能性もある。また、汚職による有罪判決は、実際に発生した汚職すべてを表すものではなく、捜査、摘発、訴追などの制度運用にも左右される。

　つまり、この研究から「専門行政経営者を置けば汚職が五十七％減る」と結論付けることはできない。制度と行政成果の関係を考えるときに重要なのは、その制度を採用したから成果が変わったのか、それとも、もともと成果を改善しやすい自治体がその制度を採用したのかを区別することである。

　ここまでの研究を総合すると、専門行政経営者の配置には一定の利点がある可能性は認められるが、財政支出、行政サービスの品質、民主的参加、組織運営、汚職防止のすべてについて、一貫した優位性が実証されているわけではない。専門家という肩書も制度の名称も、それだけでは行政成果を保証しないのである。

米国の研究を日本の小規模自治体にそのまま適用できない

　海外研究を日本の人口減少地域に当てはめる際には、研究対象の違いにも注意しなければならない。例えば、先ほどのJungの研究は人口五万人を超える米国都市を対象としているが、日本には人口一万人未満、さらに数千人という市町村も存在する。自治体の規模が異なれば、予算構造、職員数、専門職の配置、人材採用の可能性、行政サービスを共同化できる余地なども異なる。

　また、日本と米国では地方税制、公務員制度、首長と議会の権限関係、教育行政、警察や消防などの行政サービスの担当範囲、州や都道府県との関係が異なっている。米国で議会が専門行政経営者を任命する制度と、日本で首長が副市町村長として専門人材を選任する制度では、専門家が持つ権限も、政治的責任との関係も同一ではない。

　したがって、米国でカウンシル・マネージャー方式に一定の成果が観察されたからといって、日本の人口三千人の町村でも行政経営者を配置すれば同じ成果が得られるとは言えない。海外の研究は、日本での制度導入を正当化する直接的な証拠というよりも、検証すべき仮説を考えるための材料である。

　ここから導かれる問いは、専門行政経営者を置くべきかどうかという単純な賛否ではない。日本の人口減少自治体において、どのような条件の下で、どのような専門人材を、どのような権限と責任で配置すれば、行政サービスの質や持続可能性が改善するのかという、より具体的な問いである。

本当に難しいのは効率よりも責任の所在である

　仮に専門行政経営者を採用できたとしても、制度の成否を左右する難しい問題が残る。それは、最終的に誰が決定し、誰が住民に説明するのかという責任の所在である。

　例えば、老朽化した公共施設が三つ存在し、人口予測や維持更新費の推計から考えると、一つの施設に集約した方が長期的な財政負担を抑えられるとする。行政経営者は、今後二十年間の費用、利用者数、施設の安全性、維持管理体制を比較し、統合案を提案するかもしれない。しかし、閉鎖される地区の住民にとって、その施設は単なる行政資産ではない。長年にわたって地域行事が行われ、子どもが集まり、高齢者が交流してきた場所であり、地域社会の維持に重要な役割を果たしている可能性もある。

　財政的な分析に基づく統合案には合理性がある一方、地域のつながりや生活上の利便性を理由に住民が反対することにも合理性がある。しかも、施設統合によって移動距離が長くなれば、交通手段を持たない高齢者や子どもに負担が集中するかもしれない。施設維持費だけでなく、代替交通手段の整備費用や住民が負担する移動時間まで含めて評価すると、当初の結論が変わる可能性もある。

　こうした問題では、専門的な費用分析によって選択肢を絞ることはできても、どの価値を優先するかという最終的な判断は政治的な責任を伴う。首長が政策方針を示し、議会が予算や条例などについて必要な判断を行い、住民に対して説明することが求められる。専門行政経営者は、その判断のための情報を整理し、各選択肢の費用と影響を明らかにする役割を担う。

　専門家が効率性だけを基準として価値判断まで独占すれば、民主的な統制が弱まる危険がある。一方で、政治家が日常的な人員配置や個別業務の処理に過度に介入すれば、専門的な行政運営を導入した意味が薄れてしまう。行政経営者の採用で重要なのは、優秀な人材を一人見つけること以上に、専門家の裁量と政治的な意思決定の境界を適切に設計することである。

公募するなら市町村を救う英雄を探してはいけない

　仮に日本の市町村が行政経営者の公募を行うなら、「民間の優秀な経営者が行政を立て直す」という単純な構想にしてはいけないだろう。企業経営の経験が豊富な人物であっても、地方自治法、財政制度、公務員制度、住民の権利保障、議会との関係に十分な理解がなければ、行政組織の運営で能力を発揮できるとは限らない。

　反対に、行政経験の長い職員であれば必ず適任というわけでもない。既存の制度や慣行に精通していることは強みになるが、外部との連携、組織改革、人材育成、データに基づく意思決定などの能力が十分かどうかは別に評価する必要がある。行政経営者の採用では、民間出身か行政出身かという経歴だけでなく、どのような課題を分析し、どのような組織を動かし、どのような成果を継続的に実現してきたかが重要になる。

　さらに、外部人材の採用には組織文化との適合という課題も存在する。地域の事情を知らない人材が短期間で改革を進めようとしても、現場職員との信頼関係が構築できなければ、実施段階で抵抗や混乱が生じる可能性がある。逆に、専門家が首長の意向を無条件に追認するだけであれば、独立した専門的な判断を期待する意味が薄れる。

　したがって、採用時には行政経営に必要な専門能力だけでなく、法令遵守、倫理観、説明責任、組織内の調整能力、住民の多様な価値観への理解を確認する必要がある。採用後も首長や議会との関係を曖昧にせず、担当する業務、委任する権限、成果の評価方法、情報公開の範囲、任期満了時の判断基準などを明確にしておくことが望ましい。

行政経営者の採用には費用がかかる

　専門行政経営者を導入する場合、その人物の能力だけでなく、採用に必要な費用と期待される成果を比較しなければならない。特に人口規模が小さい自治体では、新たな専門職の配置が財政に与える影響を無視できない。

　仮に、年間一般会計歳出が四十億円の市町村で、行政経営者の人件費や関連経費を含む年間総費用が一千五百万円になるとする。この費用を財政支出の削減だけで回収するなら、一般会計全体の約〇・三七五％に相当する削減効果が必要になる。一見すると小さな数字に見えるが、実際の予算には法令、契約、既存の制度などによって短期間では変更できない支出が数多く存在する。

　仮に行政経営者が実質的に改善できる支出を年間五億円に限定すると、一千五百万円の費用を回収するためには、その三％に相当する削減が必要になる。しかも、これは行政経営者の採用によって新たに発生する費用を、財政削減効果だけで相殺するという単純な計算であり、採用時の募集費用、引き継ぎ、組織変更、情報システム整備などに伴う費用は別途考える必要がある。

　また、既存の副市町村長を外部専門人材に交代させる場合と、副市町村長を置いていない町村が新たに配置する場合とでは、追加財政負担が大きく異なる。すでに存在する役職の人選を変えるだけであれば、追加費用が比較的小さい場合も考えられるが、新しい役職や専門部署を設ける場合には、継続的な費用が発生する。

　もっとも、行政経営者の価値を単純な支出削減額だけで測ることも適切ではない。公共施設の修繕を先送りすれば当年度の歳出は減少するが、十年後に大規模な改修が必要となり、かえって総費用が増える可能性がある。職員数を急激に削減すれば人件費は下がるが、職員の負担が増大し、離職や採用難によって組織能力が低下するかもしれない。

　行政経営者の成果を評価するには、短期的な歳出削減と長期的な財政負担を区別し、行政サービスの水準を維持できているかを同時に確認する必要がある。公共施設の維持管理、職員採用と人材育成、行政手続に要する時間、住民サービスの利用しやすさ、情報システムの安定性、広域連携の進展、政策実施の速度、職員の働き方など、複数の指標を継続的に評価することが望ましい。

　行政経営とは、単に予算や職員数を小さくする技術ではない。限られた財源と人材を使って、必要な公共サービスを将来にわたり提供できる状態を維持するための組織運営能力なのである。

一人の専門家を採用することが最善とは限らない

　行政経営能力を高める方法としては、外部専門家を副市町村長に登用するほか、任期付職員として専門人材を採用する方法、既存の幹部職員を育成する方法、複数自治体で専門人材を共同確保する方法などがある。これらは相互に排他的なものではなく、自治体の規模や課題によって組み合わせることもできる。

　例えば、財政運営、公共施設管理、情報システム更新といった課題に専門的な支援が必要であっても、そのために常勤の行政経営者を一人追加することが最適とは限らない。特定の事業に限って外部専門家を採用したり、複数自治体で専門人材を共有したりする方が、必要な能力を確保しながら費用を抑えられる場合もある。

　反対に、部局間の連携不足、職員育成の停滞、政策実施の遅れなど、自治体全体の組織運営に問題がある場合には、個別分野の専門家を採用するだけでは十分な改善が得られない可能性がある。このような場合には、全庁的な調整権限を持つ副市町村長などに専門性の高い人材を登用する方が有効かもしれない。

　ここで必要になるのは、どの採用方法が優れているかを最初から決めることではなく、自治体が抱える問題を診断することである。財政分析能力が不足しているのか、意思決定が遅いのか、職員の専門性が不足しているのか、部局間の調整に問題があるのかによって、採用すべき人材も必要な権限も変わる。

　人口数千人の町村では、首長と職員の距離が近く、組織構造が比較的簡素であることが強みになる場合もある。そのような自治体で、行政経営者という新しい管理階層を増やすことが、必ずしも組織運営を改善するとは限らない。管理職を増やすことで報告や決裁の経路が複雑になり、かえって意思決定が遅くなる可能性も考慮すべきである。

　したがって、行政経営者の導入は、それ自体を目的とするのではなく、行政能力を高める複数の手段の一つとして位置付ける必要がある。

日本で効果を検証するには何が必要か

　この構想を日本の自治体で本格的に検討するなら、制度導入前後の成果を客観的に比較する仕組みが必要になる。ただし、行政経営者を採用した自治体と採用していない自治体の平均値を比較するだけでは、制度の効果を適切に推定できない。

　例えば、外部専門人材を採用する自治体は、もともと首長の改革意欲が強く、組織改革に積極的である可能性がある。一方で、財政状況が極めて厳しいために、外部人材の採用を決断した自治体もあるかもしれない。採用の背景が異なれば、その後の財政や行政サービスに生じた変化を、行政経営者の能力だけで説明することはできない。

　こうした問題を検証する方法の一つとして、差の差分析が考えられる。これは、行政経営者を導入した自治体について導入前後の変化を測定し、同じ期間に導入していない比較対象自治体で生じた変化との差を分析する方法である。例えば、行政手続の処理期間、職員一人当たりの業務量、公共施設の維持管理費などについて、導入自治体だけが改善したのか、同じ時期に他の自治体でも同程度の改善が起きていたのかを比較する。

　もっとも、差の差分析を使えば自動的に因果効果が明らかになるわけではない。導入前の変化傾向が比較可能かどうかを確認し、人口構造、財政事情、首長の交代、国の制度改正、同時期に実施された他の改革などの影響を考慮する必要がある。対象自治体が少ない場合には、比較対象の選び方によって結果が大きく変わる可能性もある。

　分析には、地方財政状況調査、地方公共団体定員管理調査、国勢調査、国立社会保障・人口問題研究所による地域別将来推計人口、各自治体の決算資料や行政評価などを活用できる。ただし、公的統計だけでは、外部人材の採用経緯、担当業務、委任された権限、組織内で実際に果たした役割までは十分に把握できないため、各自治体の人事資料や議会資料などの追加調査も必要になる。

　成果については、少なくとも導入前の状況と導入後数年間の変化を継続的に観察することが望ましい。ただし、公共施設の長寿命化や職員育成などは、短期間では成果が見えにくい。財政支出の変化だけでなく、サービスの品質、安全性、公平性、住民の満足度、職員の定着状況なども併せて評価しなければならない。

　このような検証を行うことで初めて、行政経営者の登用が本当に有効だったのか、どのような条件の自治体で効果が大きかったのか、あるいは広域連携や既存職員の育成の方が合理的だったのかを判断できるようになる。

地方選挙で私たちは何を選んでいるのか

　ここまで考えると、「行政経営者を公募したら市町村は良くなるのか」という問いは、さらに根本的な問題へとつながっていく。そもそも私たちは地方選挙で何を選んでいるのだろう。候補者の人格や政策、政治経験、地域との関係、将来像を評価しているのか。それとも、多数の職員と巨額の予算を動かす行政経営能力まで含めて、一人の人物に託しているのだろうか。

　人口や税収が増加していた時代には、新しい学校を建設し、道路を整備し、公共施設を増やすことが地域の成長と結びつきやすかった。しかし人口減少が進む地域では、既存の施設をどこまで維持し、何を統合し、何を縮小するのかという判断の重要性が高まっている。限られた財源の下で必要なサービスを維持するには、住民の理解を得る政治的な能力と、将来の費用や行政需要を分析する専門的な能力の双方が必要になる。

　もちろん、人口減少時代だからといって、すべての自治体に専門行政経営者を配置することが正解になるわけではない。外部から優秀な人材を確保できる保証はなく、首長との意見対立や議会との調整、組織内の混乱が生じる可能性もある。新しい役職を設けることで費用が増加し、その費用に見合う成果が得られない自治体もあるだろう。

　一方で、既存の副市町村長制度や任期付職員制度を活用し、適切な専門人材に明確な権限と責任を与えることで、行政運営能力を高められる可能性もある。特に専門職員の確保が難しくなっている自治体では、人材の採用方法、職員育成、自治体間の共同処理を含めて、行政組織のあり方を見直す必要がある。

　重要なのは、専門行政経営者という制度そのものを導入するかどうかではない。市町村が将来にわたって必要な公共サービスを提供するために、どのような行政運営能力を確保し、その能力をどのような組織と人材によって維持するのかという問題である。

　海外の実証研究は、専門経営型の制度が必ず行政成果を改善するとは示していない。日本の小規模自治体において、公募による専門行政経営者の登用が、既存職員の育成や広域連携などの代替策より優れた成果を生むという結論も、現時点でこの記事から導くことはできない。

　しかし、だからといって検討する価値がないわけではない。むしろ、行政運営に必要な専門性が高まり、人口構造や財政条件が変化しているからこそ、専門人材をどのように確保し、政治的な意思決定と行政運営の責任をどのように分担するのかを、客観的なデータに基づいて検討する必要がある。

　人口減少によって最初に限界を迎えるものが、道路なのか、水道なのか、学校なのか、それとも行政組織そのものなのかは、自治体ごとの状況によって異なるだろう。しかし、道路や公共施設が物理的な耐用年数を迎えるよりも前に、それらを適切に管理し、更新計画を立て、必要な専門人材を確保する組織能力が不足する可能性はある。これは人口減少時代の地方自治において、検証すべき重要な仮説の一つである。

　選挙は、市町村がどのような将来を目指すのかについて、住民が政治的な意思を示す仕組みである。一方、行政経営は、その意思を具体的な政策や行政サービスとして実現し続けるための仕組みである。現実には両者を完全に切り離すことはできず、切り離すべきでもないが、だからといって、その役割を最初から同一のものと考える必要もない。

　選挙の夜、新しい市長や町長が壇上で地域の未来を語る。その翌朝、静かな市役所や町村役場では予算書が開かれ、人員配置の相談が始まり、老朽化した施設の修繕費が積み上がり、数年後に更新が必要となる情報システムの計画が検討される。地域の将来は、選挙で示された政治的な意思だけで実現するものでも、行政経営の専門技術だけで決まるものでもなく、その両方を適切に結び付けることによって形づくられていく。

　だから人口減少時代の地方自治について考えるとき、本当に問うべきなのは「誰を市長や町長に選ぶか」だけではない。

　選挙で選ばれた首長の民主的な責任を維持しながら、地域に必要な行政経営能力を、誰が、どのような権限で、どのように担うべきなのか。

　その問いに対して、現行制度の可能性と限界を確認し、複数の選択肢を比較し、実際の成果を検証していくことが、人口減少時代にふさわしい地方自治の形を考える出発点になるのではないだろうか。

　地方の将来を語る資料を開くと、かなりの確率で最初に人口のグラフが現れる。現在何人が住んでいて、十年後には何人になり、若い世代を何人呼び込み、出生数をどこまで回復させるのか。右肩下がりの折れ線が描かれ、その傾きを少しでも緩くすることが地域政策の使命であるかのように話が進んでいく。人口が増えれば発展し、減れば衰退するという考え方は、自治体の将来計画だけでなく、地域を評価する私たちの感覚にも深く入り込んでいる。

　それは決して不合理なことではない。人が減れば商店の客は減り、公共交通の利用者も少なくなる。広い地域に道路や水道管が張り巡らされたまま住民だけが減れば、一人当たりで支えなければならない社会基盤の費用も重くなりやすい。学校、医療、介護、商業にも一定の利用者や働き手が必要であり、人口は地域の持続可能性を考えるうえで欠かせない数字である。しかし、人口が重要な数字であることと、人口そのものを町の最終目標にすることは同じではない。

　人口が増えた町は、本当にそれだけで良い町になったと言えるのだろうか。反対に、人口が減った町は、その減少率に応じて住民の暮らしまで悪くなったと考えてよいのだろうか。人口減少が日本社会の日常になったいま、地域政策の目的と成果を測る物差しそのものを、改めて考え直す必要がある。

人口という数字が、いつの間にか町の成績表になった

　人口が増えることを自治体が望むのには理由がある。若い世代が入り、子どもが生まれ、住宅が建ち、店に客が来る。労働力の確保や税収の面でも有利になる場合が多く、人口増加期の日本では、人口と地域の発展はかなり近い方向を向いていた。その時代には、人口は町の勢いを測る便利な指標であり、人口増加を前提として道路、学校、上下水道、住宅地などを整備することにも一定の合理性があった。

　ところが、日本全体の人口構造が変わった。総務省統計局が2026年9月24日に公表した人口推計によれば、2026年9月1日現在の日本の総人口は概算で1億2265万人となり、前年同月より54万人、0.44％減少している。同時に公表された2026年4月1日現在の確定値では、総人口は1億2283万8千人で、前年同月より55万9千人減少した。内訳を見ると、日本人人口は86万人減少する一方、外国人人口は30万1千人増加している。これらは2020年国勢調査を基準とする人口推計であり、今後の国勢調査結果によって改定される可能性はあるものの、日本人人口の減少と外国人人口の増加が同時に進んでいる状況を示している。

　さらに、国立社会保障・人口問題研究所の「日本の地域別将来推計人口（令和5年推計）」では、2020年を基準とすると、2050年の人口が2020年以上になる市区町村は77、集計対象1728市区町村の4.5％にとどまる。一方、1651市区町村、95.5％では2020年を下回り、約6割の市区町村で3割以上減少し、約2割では半数未満になると推計されている。これは出生、死亡、人口移動などについて一定の仮定を置いた将来推計であり、2050年の人口を確定する予言ではない。また、2020年と2050年の比較であるため、その間のすべての年に人口が減り続けるという意味でもない。それでも、日本の大部分の自治体が長期的な人口減少を想定して政策を考える必要があることは、この数字から十分に読み取れる。

　この社会で、すべての町が人口増加だけを成功の条件にしたら何が起こるだろう。出生率の改善や海外からの人口流入もあるため、自治体人口の増減を単純なゼロサムゲームとみなすことは正確ではない。しかし、国内の若者や子育て世帯の転入を人口対策の中心に置けば、全国人口が減少するなかで、限られた転入希望者を自治体間で競う側面は強くなる。その競争によって住環境や行政サービスが改善されることもあるが、ほとんどの自治体が長期的には人口減少すると推計されている社会で、人口増加だけを町の合格条件にすれば、多くの地域が生活環境を改善しても、人口の数字だけで失敗と評価され続けることになる。

　問題は人口対策をやめるかどうかではない。人口を何のために維持したいのか、人口を維持することで住民のどのような生活を守ろうとしているのか。その政策目的と手段の順序を問い直すことである。

人が減ることと、暮らしが悪くなることは同じではない

　人口1万人の町を想像してみる。町には病院があるものの、車を運転できない高齢者が通院するには家族の送迎が必要である。駅はあるが列車は一時間に一本しかなく、スーパーまで歩けば四十分かかる。行政手続きには役場へ出向かなければならず、高校生の通学にも家族の車が欠かせない。人口だけを見れば、一定の規模を持つ町であっても、住民が日常生活で利用できる選択肢は限られている。

　十年後、その町の人口が8000人になったとしよう。人口だけを見れば20％の縮小である。ところが、その十年間に予約型の乗合交通が整備され、診療所と基幹病院の連携が進み、日用品を自宅まで届ける仕組みが定着したとする。行政手続きの多くを自宅から行えるようになり、中心部では徒歩圏内に住宅、商業、医療などの機能がまとまり始めた。さらに、これらのサービスを無理のない費用で利用できるのであれば、人口は減少していても、そこで暮らす住民の生活は以前より便利になっている可能性がある。

　反対の町も考えられる。人口が1万人から1万500人に増えたものの、住宅地が郊外へ広がり、自動車がなければ生活できなくなり、中心部の商店が減り、道路や上下水道の維持範囲だけが広がったとしたらどうだろう。500人増えたという数字は人口政策の成果かもしれないが、それだけで住民生活が改善したと結論づけることはできない。もちろん、人口増加によって商業や公共交通の需要が増え、生活環境が改善する場合もあるため、人口増加自体を否定する必要はない。

　これらは実在する自治体の実績を示したものではなく、人口と生活品質の違いを考えるための仮想的な例である。しかし、そこから分かるのは、人口の増減と生活品質の変化を同じ指標で扱ってはならないということである。人口は町の規模や需要の基盤を教えてくれるが、そこで暮らす人がどのような一日を送れるのかまでは教えてくれない。人口と生活品質は無関係ではないものの、同じものでもない。この区別こそ、人口減少時代の地域分析に必要な視点である。

人口を「目的」から「条件」へ移してみる

　そこで、政策の順序を逆転させてみたい。町の最終目的を「人口を最大化すること」ではなく、「そこに暮らす人が、できる限り安心して生活を続けられる状態をつくること」と考えるのである。これは単なる理念ではなく、日本の地方自治制度とも整合する考え方である。地方自治法第1条の2第1項は、地方公共団体が住民の福祉の増進を図ることを基本として地域行政を担うと定めている。人口の維持や増加は正当な政策目標になり得るが、それ自体が地方自治体の法的な最終目的とされているわけではない。

　このように考えても、人口の重要性が失われるわけではない。人口は住民生活を支えるための重要な条件の一つになる。診療所には一定の患者数が必要であり、商店には一定の購買需要が必要である。公共交通には利用者が必要で、水道や道路にも維持費を負担するための財源が必要になる。ただし、その成立条件は人口何人という一つの数字だけでは決まらない。人口密度、年齢構成、所得、利用頻度、商圏の広さ、観光客や周辺地域からの利用、運営費、技術、行政支援などによって変わる。

　例えば、同じ人口5000人でも、住民が比較的狭い範囲にまとまって暮らす町と、広い山間部に分散して暮らす町では、商店や公共交通の運営条件が異なる。店舗の採算も自治体の人口だけで決まるのではなく、実際の利用者数、客単価、利益率、固定費、周辺地域からの集客などによって決まる。ただし、損益分岐点に近い事業では、わずかな需要減少が赤字への転落や撤退判断を左右することもある。人口規模を無視してよいのではなく、人口だけでサービスの存続可能性を判断することが不十分なのである。

　このように考えると、「人口1万人を守る」という目標の意味も変わる。なぜ1万人なのか。救急医療を一定時間以内に受けられる状態を維持するためなのか、商業を維持するためなのか、学校教育の選択肢を残すためなのか、あるいは上下水道の一人当たり負担を一定水準に抑えるためなのか。守りたい生活の条件が先にあれば、その実現に必要な人口規模や居住密度、財源、運営方法を検討することができる。ただし、すべての生活サービスについて必要人口を一つの数字として正確に逆算できるわけではないため、複数の人口シナリオを想定して検証することが現実的である。

　人口目標を捨てるのではない。人口目標より上位に、人口を維持する理由となる生活目標を置くのである。

人口が減ると、一人当たりの負担はどこまで増えるのか

　人口減少が地域財政に及ぼす影響を考えるときには、固定費と変動費の区別が重要になる。施設の管理費や設備の更新費には、利用者が多少減っても簡単には削減できない部分がある。例えば、年間の固定費が1億2000万円かかる公共施設を住民1万人で支えると仮定すると、一人当たりの固定費は年間1万2000円になる。同じ施設を人口8000人で支えれば1万5000円、5000人になれば2万4000円となり、固定費が変わらなければ人口の半減によって一人当たりの固定費は2倍になる。

　これは説明のための単純な計算であり、実際の自治体で人口が半減すれば住民の税負担が必ず2倍になるという意味ではない。公共施設の費用には利用者数に応じて増減する部分もあり、施設の縮小、統合、民間委託、自治体間の共同運営によって支出を変えられる場合がある。また、日本の地方財政には地方交付税制度があり、自治体の財源が住民の地方税負担だけで決まるわけでもない。それでも、人口が減少する一方で施設の規模や維持範囲が変わらなければ、財政運営上の負担が重くなりやすいという基本的な構造は残る。

　ここで重要になるのは、人口減少による費用増加を抑えるために、どのような方法でサービスを提供するかという視点である。ただし、施設の再編や公共交通の転換には初期投資や移行費用が必要であり、短期的には従来より支出が増えることもある。したがって、人口減少に対応した政策を評価する際には、導入費用だけでなく、将来の維持管理費や設備更新費を含めた長期的な費用と、住民が受けられるサービスの質を同時に比較する必要がある。

「何人いる町か」ではなく「何ができる町か」

　町の成績表を人口から生活品質へ広げるなら、評価の仕方も変わる。例えば、高齢になって運転免許を返納した翌朝を想像してみればよい。スーパーへ行く手段がなくなる町と、電話やスマートフォンで予約すれば乗合交通を利用できる町がある。同じ5000人の町でも、住民が持っている生活の可能性は異なる。ただし、予約型交通が存在するだけでは十分ではない。必要な時間帯に利用できるのか、予約が取れるのか、料金を負担できるのか、車いすなどを利用する人にも対応できるのかという条件まで確認して、初めて実際の利便性を評価できる。

　子どもが進学するときも、自宅から複数の学校を選べる地域と、一校がなくなれば長距離通学や転居が必要になる地域では、生活の条件が異なる。病気になった場合も、自治体の境界内に病院が一つ存在するという事実だけでは十分ではない。住民が実際に受診できるのか、どのくらいの時間で治療へ到達できるのか、夜間や休日にも対応できるのか、専門医療が必要になったとき次の医療機関へつながれるのかという方が、生活の実態に近い。

　つまり、地域の価値は施設が存在するかどうかだけでなく、住民が必要な機能へ実際に到達できるかによって測る必要がある。買い物ができる、移動できる、医療を受けられる、教育を選べる、働ける、人と会える。そして、一つの店、一つの交通手段、一つの医療機関が利用できなくなったときにも、別の方法へ切り替えられる。この最後の代替可能性は、人口だけではほとんど見えない。

　人口8000人で複数の生活手段を利用できる町と、人口1万5000人でも一つのサービスに全面的に依存している町を比較すれば、後者の方が一つの撤退によって住民生活が大きく変化する場合も考えられる。もちろん、代替手段を複数維持するには費用も必要であるため、すべてのサービスを重複して持つことが望ましいわけではない。それでも、町の強さを評価するうえでは、平常時の便利さだけでなく、サービスの中断や撤退に対して生活を継続できるかという視点が重要になる。

世界でも人口や経済規模だけでは測れないという考え方が広がっている

　この考え方は、人口減少に悩む日本の地方だけから生まれたものではない。OECD（Organisation for Economic Co-operation and Development・経済協力開発機構）の地域ウェルビーイングの枠組みでは、所得、雇用、住宅、健康、サービスへのアクセス、環境、教育、安全、市民参加とガバナンス、地域社会、生活満足度という11の領域から地域の生活を評価している。GDP（Gross Domestic Product・国内総生産）などの経済統計だけでは社会の状態を十分に把握できず、人々が実際にどのような生活をしているかを多面的に見る必要があるという考え方である。

　さらに、OECDが2025年5月19日に公表した「Shrinking Smartly and Sustainably: Strategies for Action（人口縮小に賢明かつ持続可能に対応するための行動戦略）」は、人口減少を前提とした地域政策を正面から扱っている。この報告書では、人口減少を緩和する政策と、人口が減少しても生活サービスや地域の持続可能性を守るための適応政策を組み合わせる必要性が示されている。従来の人口規模に合わせた社会基盤を維持し続けるのではなく、土地利用、住宅、公共サービスの提供方法、自治体間の連携、財政制度などを人口構造の変化に応じて見直すという考え方である。

　ただし、この報告書が人口減少地域なら必ず生活品質を改善できると証明しているわけではない。人口減少の速度、人口密度、地理的条件、財政、人材などによって対応できる範囲は異なる。それでも、人口減少を直ちに政策の失敗とみなすのではなく、人口構造の変化に適応しながら生活を支えるという考え方が、国際的な地域政策研究でも具体的に検討されていることは重要である。

　日本でも同様の方向が見られる。内閣府の「満足度・生活の質に関する調査」は、日本の経済社会を人々の満足度、すなわちWell-being（ウェルビーイング・身体的、精神的、社会的に良好な状態や生活の充実）の観点から多面的に把握し、政策運営に活用することを目的としており、2026年7月31日には「満足度・生活の質に関する調査報告書2026」が公表された。

　さらにデジタル庁は、地域幸福度指標を地域のまちづくりにおける共通指標として活用し、市民、行政、事業者などが共通の目標を持つための仕組みを進めている。そこでは医療・福祉、買物・飲食、住宅環境、移動・交通、教育、雇用・所得、地域とのつながりなど24カテゴリーが扱われ、アンケートによる主観指標と、公開統計などを利用した客観指標の双方が用いられている。ただし、主観指標と客観指標には調査方法や更新時期の違いがあり、年度によってデータの整備状況も異なるため、比較する際には指標の定義や調査対象を確認する必要がある。

　人口だけでは町を測れないという考えは、もはや抽象的な理念だけではない。政策評価の枠組みそのものが、何人いるかという人口規模や、どれだけ生産しているかという経済規模だけでなく、人々が実際にどのような生活を送っているかを重視する方向へ広がっている。

ただし、人口を忘れて幸福度だけ見ればよいわけでもない

　ここで反対側へ振れすぎてはいけない。人口目標を批判した結果、人口など減っても構わない、幸福度だけ高ければよいと考えてしまえば、別の単純化に陥る。人口減少には現実の制約があり、商店には売上が必要で、医療機関には患者と医療従事者が必要である。公共交通には利用者と運転手が必要であり、ごみ収集、訪問介護、水道、道路などにも人員と財源が必要になる。とりわけ人口減少と高齢化が同時に進む地域では、医療や介護の需要が必ずしも人口に比例して減るわけではなく、サービスを提供する側の働き手が不足する問題も深刻になり得る。

　また、遠隔診療や予約型交通、行政手続きの電子化などは人口減少への対応策となり得るが、すべての問題を解決できるわけではない。救急医療や手術、身体介護などには対面での専門的なサービスが必要であり、電子的な仕組みを利用できない住民への対応も欠かせない。予約型交通を導入しても運転手を確保できなければ運行できず、交通事業者が撤退すれば、行政が相応の費用を負担しなければサービスを維持できない場合もある。

　したがって、人口が減っても生活品質を改善できるということは、どのような人口規模でも従来と同じサービスを維持できるという意味ではない。人口減少の速度が速く、居住地が広範囲に分散し、財政や人材の制約が大きい地域ほど、サービスの維持は難しくなりやすい。人口減少を前提とした政策には可能性がある一方、その可能性が成立する条件と限界を冷静に見極める必要がある。

町の大きさが変わるのに、町の形だけ昔のままでよいのか

　人口が1万人から5000人になったとき、問題になるのは5000人になったことだけではない。1万人だった時代につくった道路、水道、公共施設、住宅地、交通体系を、5000人で同じように支え続けようとすることが、財政面でもサービス面でも難しくなる場合がある。人口規模が変わったにもかかわらず、社会基盤の配置や運営方法だけが変わらなければ、住民一人当たりの負担が増え、施設の更新やサービスの維持が困難になっていく可能性がある。

　国土交通省が進める「コンパクト・プラス・ネットワーク」の背景にも、この問題がある。人口が減少したまま市街地が薄く広がれば、医療、福祉、商業などの生活機能や公共交通を維持することが難しくなるおそれがあるため、生活拠点や公共交通沿線への居住と都市機能の緩やかな誘導を進め、必要なサービスへのアクセスを確保しようという考え方である。都市再生特別措置法に基づく立地適正化計画制度なども、住民生活と都市経営の持続可能性を考えるための制度として整備されている。

　ただし、施設や住宅を中心部へ集めれば、すべてが解決するわけではない。住民が長年暮らしてきた土地には、住宅だけでなく、仕事、家族、地域とのつながり、土地への愛着がある。生活拠点への移転を希望しない人もいれば、経済的な事情から移転が難しい人もいる。中心部の利便性を高める一方で、周辺集落の住民が従来より長い距離を移動しなければならなくなれば、町全体の平均的な効率が改善しても、一部の住民には不利益が生じる。

　したがって、施設の数を減らして効率化することだけを目的にしてはならない。学校を再編したうえで通学手段を充実させ、医療機関の役割を整理したうえで基幹病院との連携や送迎を組み合わせ、利用者の少ない固定路線を予約型交通へ転換することによって、生活の利便性が改善する場合もある。しかし、こうした再編によってサービスの利用が難しくなる人がいないか、移動時間や費用がどの程度変化するか、行政が将来にわたって必要な財源を確保できるかを検証しなければならない。

　ここで見るべきものは、単に何を残したかではなく、何ができる状態を残したかである。施設の数ではなく実際に利用できる機能を測り、直線距離だけでなく移動時間や交通手段を考え、人口の規模だけでなく住民生活を評価する。そうした見方をすれば、縮小と衰退は必ずしも同義ではなくなる。

町の境界を越えて生活を考える

　人口減少が進む小規模自治体では、すべての生活機能を一つの自治体の中に確保することが現実的でない場合もある。病院、商業施設、高校、専門的な介護サービス、雇用の場などは、もともと複数の自治体にまたがる生活圏の中で利用されていることが少なくない。自治体の人口や施設数だけを比較すると不利に見える町でも、周辺地域との交通やサービスの連携が整っていれば、住民の生活環境を維持できる可能性がある。

　例えば、千葉県の御宿町、いすみ市、勝浦市、大多喜町を考える場合も、自治体の境界内に何があるかだけで生活の便利さを判断することはできない。住民は通勤、通学、買い物、医療などの目的によって自治体の境界を越えて移動するため、生活の実態に即した分析には、周辺自治体を含む施設配置、道路や鉄道の接続、公共交通の運行状況、実際の移動時間を把握することが必要になる。

　ただし、周辺自治体に施設が存在することと、それを住民が利用できることは同じではない。自動車を運転できる人にとっては近い病院でも、公共交通を利用する高齢者にとっては到達しにくい場合がある。自治体間の連携を評価するなら、施設の共同利用や財政負担のあり方だけでなく、住民が実際に移動できる手段まで確認する必要がある。人口減少時代の生活政策は、一つの自治体の中だけで完結するとは限らないのである。

「人を呼ぶ政策」と「出て行かなくてもよい政策」

　人口増加を最上位目標から一段下げると、移住政策の見え方も変わってくる。移住相談会を開き、住宅取得補助を設け、子育て世帯への支援を充実させ、一年間で100人の転入を実現すれば、成果として分かりやすい。しかし、転入した100人が五年後にもそこへ住んでいるかは別の問題であり、その一年に既存住民が120人転出しているなら、町の課題はどうやって100人呼ぶかという視点だけでは解けない。転入者数だけでなく、転出者数、年齢構成、転入後の定住状況を併せて確認する必要がある。

　なぜ出ていくのかを見ることも重要である。ただし、その理由には就職、所得、進学、結婚、家族、住宅、医療、交通、子育てなど複数の要因が重なっており、生活環境を改善すれば必ず人口流出が止まるというほど単純ではない。地域内に十分な雇用機会がなければ、住環境が良好でも若者が進学や就職を機に転出することはあるし、転出そのものが本人の希望や人生の選択である場合もある。すべての転出を政策上の失敗とみなすことも適切ではない。

　それでも、現在住んでいる人が、この町では暮らし続けられないと感じる原因を減らすことは、人口流出を抑える条件の一つになり得る。運転できなくなっても暮らせる、家族が病気になっても生活が破綻しにくい、子どもの教育を理由に転居しなくてもよい、仕事の形が変わっても住み続けられる。こうした条件を増やしていく政策は、派手な転入者数として現れにくいものの、地域に住み続けるという選択肢を支える役割を持つ。

　もっとも、「何人が出て行かずに済んだか」を正確に測ることは簡単ではない。ある住民が転出しなかったとしても、政策がなかった場合にも同じ地域に住み続けていた可能性があるため、転出しなかった人数をそのまま政策成果とみなすことはできない。政策によって転出をどの程度防げたかを評価するには、政策を実施していない比較可能な地域との違いや、政策前後の転出率の推移などを分析する必要がある。

　人口減少社会では、何人呼んだかという数字に加えて、住み続けたい人が住み続けられる条件をどこまで整えられたかを考える必要がある。移住促進と定住支援は対立する政策ではなく、地域の生活環境を改善するという目的のもとで、相互に補完する関係として考えることができる。

100人増えた町と、1000人が便利になった町

　ここで二つの町を比べてみよう。一つの町は、一年間で移住者を100人増やした。もう一つの町では人口は増えなかったが、予約型交通を改善し、それまで自動車がなければ通院や買い物に苦労していた1000人の移動環境を改善した。人口だけを成果指標にすれば100人増えた町が上になるが、住民生活の改善を目的とするなら、どちらの政策成果が大きいかは簡単に決められない。

　100人の転入には、税収、地域経済、将来の担い手、地域社会の維持など、さまざまな効果があり得る。一方、1000人の移動環境改善には、通院、消費、社会参加、自立した生活など、幅広い効果が期待できる。しかし、人数だけでは両者を比較できない。1000人が年間に数分だけ便利になった場合と、100人が通院や買い物に深刻な困難を抱えていた状態から解放された場合では、生活への影響の大きさが異なる。また、それぞれの政策に必要な費用、効果が続く期間、対象者の年齢や生活条件も考慮しなければならない。

　行政の政策評価として比較するなら、単に恩恵を受けた人数だけでなく、一人当たりの改善の大きさ、政策の総費用、効果の持続期間、他の住民への影響などを検討する必要がある。必要に応じて費用便益分析や費用効果分析を行うことも考えられるが、人との交流や住み慣れた地域で生活を続けられる安心感など、金銭的な価値に置き換えにくい効果もある。

　どちらの町が優れているかを、ここで一つの数字から決めることはできない。しかし、決められないという事実そのものが重要である。人口という一つの数字だけでは、町づくりの成果を十分に評価できないからだ。

生活品質を一つの数字にすれば解決するのか

　人口だけでは町を測れないなら、代わりに幸福度72点のような一つの指数をつくればよいと考えたくなる。しかし、それでは人口という単一指標を、別の単一指標へ置き換えただけになる。医療を重視する人もいれば、仕事を重視する人もいる。子育て世帯にとって重要な条件と、80歳の単身高齢者にとって重要な条件も同じではない。医療、交通、所得、安全、教育、自然環境などをどのような比率で一つの点数へまとめるかには価値判断が入り、重み付けを変えれば自治体の評価順位が変わる可能性もある。

　さらに、生活満足度は客観的な生活条件だけで決まるわけではない。所得や医療環境が同じでも、個人の期待、健康状態、家族関係、価値観などによって回答が異なる。また、人口減少地域で平均的な満足度が上昇したとしても、必ずしも同じ住民の生活が改善したとは限らない。生活環境に不満を持つ人が転出し、残った住民の満足度が高かった結果として平均値が上昇する可能性もあるため、住民構成の変化と生活条件そのものの改善を区別する必要がある。

　アンケート調査には統計的な不確実性もある。例えば、住民から無作為に100人を抽出し、そのうち50人が生活に満足していると回答した場合、標本の満足割合は50％になる。しかし、単純無作為抽出などを仮定した95％信頼区間は概算で約40％から60％となり、自治体全体の満足割合まで正確に50％だと判断できるわけではない。実際の調査では回答率、年齢構成、回答しやすい人としにくい人の違いなども影響するため、数ポイントの変化をそのまま政策成果と評価することには慎重でなければならない。

　こうした問題を考えると、人口目標から生活品質目標へ移ることは、人口という一つの数字を捨て、幸福度という別の一つの数字を採用することではない。むしろ、町は一つの数字では測れないと認めることである。デジタル庁の地域幸福度指標も、自治体を単純に順位付けすることより、地域自身が特徴や課題を把握し、まちづくりに活用することを重視している。

　人口、所得、医療への到達時間、移動手段、買い物環境、住宅負担、教育機会、安全性、住民の満足度。それらを組み合わせ、どこが改善し、どこが悪化しているのかを見ることが必要になる。評価は少し面倒になるが、暮らしそのものが一つの数字で表せない以上、その複雑さを引き受けなければ、本当の意味で町を測ったことにはならない。

「暮らしやすくなった」をどうやって測るのか

　生活品質を自治体の政策目標にするなら、理念を掲げるだけでは不十分である。例えば、車を運転できない住民のうち、公共交通などを利用して買い物や通院ができる人の割合、一般診療や救急医療へ到達するまでの時間、子どもの通学時間、住宅と交通を合わせた生活負担、社会参加の機会などを具体的に測る必要がある。また、政策の前後で何が変わったかを確認できるよう、目標を設定する前に現状値を把握しておくことも欠かせない。

　医療を例にすれば、町内の病院数だけでなく、住民のうち何％が一定時間以内に医療機関へ到達できるかを調べる方が生活の実態に近い。ただし、一般診療、救急医療、専門医療では必要な条件が異なるため、それぞれを区別する必要がある。公共交通についても、路線数や便数だけではなく、実際に乗車できる時間帯、予約の取りやすさ、運賃、目的地への到達時間、乗り継ぎの負担などを確認することが重要になる。

　さらに、平均値だけを見ていても地域内の格差は分からない。例えば、町全体の病院への平均到達時間が30分から25分へ短縮されても、周辺集落では40分から60分へ延びている可能性がある。平均値が改善したことと、すべての住民の条件が改善したことは同じではない。政策評価では、平均的な住民だけでなく、移動に長い時間を要する住民、免許を持たない高齢者、障害のある人、低所得世帯などの状況を分けて確認する必要がある。

　また、指標の改善が政策によって生じたかどうかを確かめる視点も欠かせない。例えば、公共交通の利用者が増えた場合でも、運行改善の効果なのか、運転免許を返納した高齢者が増えたためなのか、燃料価格の上昇など別の要因によるものなのかは、その数字だけでは分からない。可能であれば、政策を実施していない地域との比較や、政策実施前からの傾向を分析し、人口構成や社会経済環境の変化も考慮することが望ましい。

　生活品質を測ることは、幸福度という抽象的な感覚を無理に点数化することではない。住民が実際に何をできるようになり、何ができなくなり、どの程度の費用や時間を負担しているのかを、可能な範囲で具体的に把握することである。人口だけに頼らない政策評価を実現するには、こうした測定方法を整えることが重要になる。

「人口目標」をなくすのではなく、その上位に生活目標を置く

　ここまで考えると、自治体の将来計画の書き方も変わってくる。従来の発想では、十年後の目標人口を決め、その人口を実現するために移住、子育て、産業、住宅などの政策を並べることが多い。これに対して、最初に十年後の住民生活をどのような状態にしたいのかを定め、その実現に必要な人口、財源、施設配置、公共交通、雇用環境などを考えるという順序がある。

　例えば、十年後も車を運転できない人が買い物と通院を続けられる町にする、必要な救急医療への到達条件を維持する、子どもが教育機会を失わないようにする、住宅と交通を合わせた生活負担を過度に増やさない、高齢になっても地域とのつながりを保てるようにする。こうした生活目標を具体化し、それを実現するためにどの程度の人口や財政規模が必要なのか、どの地域に施設や住宅を誘導するのか、何を維持し、何を統合し、どのサービスを別の方法へ置き換えるのかを検討する。

　もちろん、将来人口は政策によって自由に決められるものではない。出生、死亡、転入、転出はそれぞれ異なる要因によって動くため、人口が目標どおりに推移することを前提として生活サービスを設計すれば、実際の人口減少が予想より速かった場合に計画が成り立たなくなるおそれがある。そのため、人口が比較的緩やかに減る場合、想定どおりに減る場合、想定以上に減る場合など、複数のシナリオを用意し、それぞれの条件でも最低限必要な生活機能を維持できるか確認することが望ましい。

　人口政策と生活品質政策は対立するものではない。人口を増やすことによって生活サービスを維持できる場合もあれば、生活サービスを改善することによって転出を抑えたり、新たな住民に選ばれたりする場合もある。重要なのは、人口と生活品質が互いに影響し合うことを認識したうえで、人口増加だけを最終成果とせず、住民生活の改善と地域運営の持続可能性を同時に評価することである。

小さくなることと、貧しくなることは同じではない

　人口減少という言葉には、どこか敗北の響きがある。人口3万人だった町が2万人になり、六つあった学校が四つになり、商店が閉まり、公共施設が統合される。地図から何かが消えるたびに、町が少しずつ失われているように見える。その感覚を軽く扱うべきではない。学校にも商店にも、人の記憶があり、地域の歴史がある。効率だけで地域を切り分ければよいわけではなく、施設の統合や撤退によって失われる人間関係や地域文化も考慮する必要がある。

　それでも、残した施設の数だけで住民生活を測ることもできない。六校をそのまま維持した結果、どの学校も極端な小規模化に直面するなら、四校へ再編して通学環境や教育内容を充実させるという選択肢もある。ただし、少人数教育に固有の利点もあり、統合すれば必ず教育の質が高まるわけではない。学習環境、通学時間、教員配置、地域とのつながり、統合に必要な費用などを総合的に比較して判断する必要がある。

　公共交通についても同じである。利用者が極端に少ない固定路線を維持するより、運行方法を見直した方が便利になる場合はある。しかし、予約型交通への転換によって利用時間や利用対象が制限されるなら、従来の路線を必要としていた人が不便になる可能性もある。施設や路線を減らすこと自体を成果とするのではなく、その後に住民がどのような行動を取れるようになったのか、どのような不利益が生じたのかを検証することが大切である。

　何かが減ったから、必ず貧しくなったとは限らない。しかし、何かを減らせば必ず効率的になり、暮らしが良くなるわけでもない。人口減少への対応で問われるのは、減らすことの是非だけではなく、何を守り、何を変え、その結果として住民生活がどのように変化するかである。

人口が増えなくても町を良くすることはできるのか

　最初の問いに戻ろう。人口が増えなくても町を良くすることはできるのか。理論的には可能であり、人口が減少しても、施設配置、交通、医療、行政サービスなどの改善によって、住民の生活条件が向上する余地はある。ただし、それが実際に実現できるかどうかは、人口減少の速度、年齢構成、居住密度、財政、人材、周辺自治体との連携などに左右される。人口が減っても暮らしは必ず良くなると考えることも、人口が減れば暮らしは必ず悪くなると決めつけることも、どちらも適切ではない。

　人口はこれからも地域分析に欠かせない。出生数、死亡数、転入者数、転出者数、高齢化率、生産年齢人口、世帯構成などを見なくなれば、むしろ町の現実を見誤る。しかし、それらは町の状態を把握し、将来の政策を考えるための重要な情報であって、住民生活の価値そのものではない。人口5000人でも安心して暮らせる町と、人口1万人でも車を失った瞬間に生活が難しくなる町があるなら、私たちが本当に知りたいのは人口の多さだけではなく、その数字の中で人がどのような一日を送れるのかということである。

　これからの地方自治体の政策評価では、昨年より何人増えたかという問いに加えて、昨年より何人が暮らしやすくなったか、どのような不便が解消され、どのような負担が増えたのか、そして、その改善を将来にわたって維持できるのかを問う必要がある。そのためには、人口の目標値だけでなく、医療や交通への到達可能性、教育機会、住宅負担、社会参加、財政の持続可能性などを継続的に測定し、政策の効果と限界を検証していくことが求められる。

　人口を増やそうとする努力は必要である。移住政策も、子育て支援も、産業政策も重要であり、人口減少を緩和できる可能性を最初から放棄する必要はない。ただし、その目的を見失ってはいけない。町は人口表の数字を増やすために存在しているのではなく、人が暮らすために存在している。地方自治の基本にある住民の福祉の増進という考え方も、突き詰めればそのことにつながっている。

　朝起きて、食べるものを買い、必要なら病院へ行き、誰かと話し、働き、学び、年を取って車を運転できなくなった後も、できれば住み慣れた土地で一日を終える。そうした何でもない日常を、無理のない費用と持続可能な仕組みで支えていくことが、人口減少時代の地域政策に求められる役割なのではないだろうか。

　人口を増やす政策から、人口を増やすことも含めて普通の一日を守る政策へ。町を良くするとは、必ずしも昔の人口へ戻すことではない。人口が減少する現実から目をそらさず、必要な機能を維持できる条件を見極めながら、そこで暮らす人の選択肢と生活の可能性を守っていくことである。

　小さくなっても、そこで生きる人の暮らしまで小さくしない。そのために何を測り、何を守り、何を変えるのか。人口減少時代の町づくりは、その問いから始めるべきなのだろう。

人口が減っても、街の骨格は小さくならない

　人口が三万人から二万人へ減ったからといって、市の面積が三分の二になるわけではない。八千人いた町が五千人になっても、山あいまで延びた道路が短くなることはなく、地中に埋められた水道管や下水道管が人口に合わせて消えてくれるわけでもない。橋はそこに架かったままであり、役場・市役所から遠い地区にもごみ収集車は向かい、誰かが倒れれば救急車が走る。人口が減少しても、それまでに整備された道路、橋梁、水道、公共施設などの物理的な骨格は、すぐには小さくならないのである。

　人口減少が地方にとって難しいのは、税収や労働力が減るという問題に加え、人口が多かった時代につくられた都市や集落の構造を、少なくなった住民と限られた財源で支え続けなければならないことにある。人口が半分になっても維持管理費が半分になるとは限らず、むしろ施設の老朽化が進めば、人口減少と更新費の増大が同時に起こる可能性がある。これまでと同じ場所に同じ施設を残し続けることが、将来の住民にとって本当に合理的なのかという問いを避けられなくなっている。

　国立社会保障・人口問題研究所が2023年12月に公表した地域別将来推計人口は、2020年の国勢調査を基礎として、原則として市区町村別に2050年までの人口を推計している。将来人口は一定の仮定に基づく推計であり、一人単位でその通りになることを保証するものではない。また、市町村全体の人口減少率が、その内部にある住宅団地や集落にも一律に当てはまるわけではない。それでも、多くの地域で人口減少と高齢化が長期的な政策課題になるという見通しには、十分な根拠がある。重要なのは、将来の人口を完全に予測することではなく、複数の人口シナリオを想定した上で、街の構造をどのように変えていくかを早い段階から検討することである。

　そこで考えたいのが、「街はどこから縮むべきなのか」という問いである。ただし、本稿でいう「撤退」は、人口の少ない地域から住民を強制的に移転させることでも、行政サービスを一方的に打ち切ることでもない。道路や水道をどの範囲まで更新するのか、公共交通をどのような方式で維持するのか、公共施設をどこへ集約するのか、新しい住宅や公共投資をどこへ誘導するのかを、住民の生活と権利を尊重しながら長い時間の中で組み替えることを意味している。さらに、比較検討した結果、現在の施設や集落を維持する方が合理的であるなら、その選択も当然含まれる。

遠い地区から撤退すれば合理的なのか

　街を地図だけで眺めるなら、答えは簡単に見えるかもしれない。役場・市役所や駅、病院、スーパーから遠い地域ほど維持管理が大変なのだから、中心部から離れた場所への投資を減らし、外側から少しずつ縮小すればよいという考え方である。中心部に施設と人口を集めれば行政効率が高まるという発想には一定の合理性があるが、中心部からの距離とインフラの維持費は必ずしも比例しない。実際の費用は、住宅の分布、道路や管路の配置、施設の状態、地形、他地区との接続関係などによって大きく変わるからである。

　架空の「朝凪市」を考えてみよう。人口三万人、面積百平方キロメートルの地方都市で、2050年には人口が一万八千人まで減るという仮定を置く。市役所と駅がある中心部から十二キロ離れたA地区には百五十人が暮らしている。一方、中心部からわずか四キロのB地区には百人が暮らしている。距離だけを見ればA地区の方が不利であり、最初に公共投資を縮小する候補として考えたくなるだろう。しかし住宅の配置とインフラの構造まで調べると、その判断が逆転する可能性がある。

　A地区では百五十人が一本の幹線道路沿いに比較的まとまって住んでいるのに対し、B地区は丘陵地に造成された住宅地で、空き家を挟みながら住宅が広く散在しているとしよう。仮にA地区で必要な水道管の延長が三キロ、B地区では六キロだとすれば、一人当たりの管路延長はA地区が二十メートル、B地区が六十メートルとなり、B地区はA地区の三倍になる。人口が少ないだけでなく、同じ住民数を支えるために必要な設備の延長が大きいことが、B地区の特徴なのである。

　もちろん、管路延長が三倍だからといって、維持管理費も正確に三倍になるわけではない。水道管の口径、材質、地盤、標高差、ポンプ設備の有無、漏水の状況、他地区へ水を供給する機能などによって費用は変化する。道路についても、単純な延長だけでなく幅員、舗装面積、交通量、橋梁や斜面対策の必要性が影響する。それでも、中心部からの距離だけでなく、一人の生活を支えるためにどれだけのインフラを必要とするのかを測定すれば、遠いA地区より近いB地区の方が高コストである可能性が見えてくる。

　ここで重要になる人口密度とは、単なる人の混み具合ではない。一定の範囲に整備された道路、水道、ごみ収集、公共交通などを、どれだけの人数で共同利用できるかに関係する指標でもある。ただし、市町村全体の人口密度が低いからといって、すべての地区の維持管理が非効率とは限らない。広大な農地や森林を含む自治体でも、実際の居住地がまとまっていれば生活インフラを比較的効率よく配置できる場合がある。反対に、市街地の面積が小さくても、住宅が斜面や谷筋へ複雑に広がっていれば、住民数に対して多くの設備が必要になることがある。

　しかし、一人当たりの管路延長や道路延長を計算しただけで、B地区を先に縮小すべきだと結論するのも早計である。例えばA地区では十年前に水道管が更新され、幹線道路の舗装も比較的新しい一方、B地区では高度経済成長期の終わりごろに整備された管路が今後十年以内に更新期を迎え、地区へ入る橋も大規模補修を必要としているとする。今年一年の維持管理費には大きな違いがなくても、今後三十年間に必要となる更新投資まで含めれば、両地区の費用構造は大きく異なる可能性がある。

　人口減少時代のインフラを考えるとき、現在の維持管理費だけでは将来の合理性を判断できない。重要なのは、人口が減少していく過程で、道路、水道、橋梁、公共施設がいつ更新期を迎え、その時点でどの程度の利用者が存在し、どのような代替方式を選べるかということである。ただし、更新期を迎えた施設を必ず全面的に造り替える必要があるわけでもない。点検結果や劣化状況によっては部分補修や延命化が合理的な場合もあり、代替方式の方がかえって高額になることもある。街の再編には地図だけでなく、施設の寿命を示す時計と、将来の選択肢を比較する計算が必要になるのである。

人口が減るほど重くなる平均費用

　ここで、人口とインフラ費用の関係をもう少し数理的に考えてみたい。ある地区の年間費用を、人口が変わっても大きく減らない固定費と、人口に応じて変化する費用に分けて考える。道路や管路の維持管理、施設の基本的な運営などには固定費的な性格があり、水の使用量やごみの排出量などには利用者数によって変動する部分がある。実際の費用構造はもっと複雑だが、この単純な区分だけでも人口減少が与える影響を理解できる。

　仮に、ある地区で人口にかかわらず年間六百万円の固定費が必要だとする。人口が五百人なら一人当たり年間一万二千円だが、百人になると六万円、五十人では十二万円になる。人口が五百人から四百五十人へ五十人減った場合、一人当たり固定費の増加率は約一一％であるのに対し、百人から五十人へ同じ五十人が減った場合には二倍になる。これは人口減少に伴って固定費そのものが増加したからではなく、変わらない費用を分担する人数が少なくなった結果である。

　数学的に見れば、固定費が一定のとき、一人当たり固定費は人口に反比例する。人口が小さくなるほど、同じ一人の減少によって一人当たりの平均費用が大きく変化するという性質を持つ。人口が半分になっても管路延長が半分になるわけではなく、橋も必要な限り一本丸ごと維持しなければならないため、人口減少が進む地区ほど平均費用の上昇が問題になりやすい。ただし、これは固定費が一定という仮定に基づく説明であり、実際には施設の廃止、共同利用、設備の縮小、管理方式の変更などによって固定費そのものを減らせる場合もある。

　ここで「平均費用」と「限界費用」は区別しなければならない。平均費用は総費用を利用者数で割ったものであり、限界費用はサービスの供給量を一単位増やすときに必要となる追加費用を指す。人口減少によって一人当たり平均費用が増加することと、限界費用が増加することは同じではない。例えば固定費が六百万円で変動費が一人当たり一定なら、人口が減って平均費用が上昇しても、利用者一人を追加するための費用が同じ割合で増えるとは限らない。撤退や再編を判断するときには、平均費用の大きさだけでなく、政策を変更した場合に実際に削減できる費用を調べる必要がある。

　この削減可能な費用を考えることは、行政の意思決定で特に重要になる。人口百人の地区に年間二千万円の費用がかかっているとしても、その地区の住宅がなくなれば二千万円すべてが節約できるとは限らない。地区内の道路が隣接地区への主要道路であったり、水道管がその先の集落へ水を送る幹線であったりすれば、居住人口が減っても維持しなければならない設備が残る。また、水道の費用は水道事業の料金収入や会計制度と関係し、道路の費用は国、県、市町村などの管理主体や財源によって負担構造が異なる。一人当たり行政費用が高いことは、必ずしもその地区の住民が同額を直接負担していることも、撤退によって同額が節約されることも意味しないのである。

　一方、人口が減ることで生活サービスが急に低下する現象も考えなければならない。固定費が一定のモデルでは一人当たり費用は連続的に増加するが、公共交通の便数や施設の存続は、必ずしも連続的に変化するわけではない。一日百人が利用するバス路線の利用者が九十人になっても、運行本数が自動的に一割減るわけではないが、需要や運転手、運行費の条件が変化すれば、五便から三便へ減便する判断が行われるかもしれない。さらに条件が悪化すれば運行方式の変更や路線廃止に至ることもあり、その時点で住民の生活利便性が大きく変化する。

　減便によって通院や買い物が難しくなれば、地域の商業施設や医療機関の利用者が減り、それらのサービスがさらに縮小する可能性もある。その結果、生活の不便さが新たな転出を促し、人口減少とサービス縮小が互いに影響し合うことになる。ただし、こうした悪循環が必ず発生するわけではなく、代替交通やサービス提供方式の工夫によって影響を抑えられる場合もある。重要なのは、人口が滑らかに減っていても、施設の閉鎖や運行本数の変更といった意思決定を境に、暮らしの条件が階段状に変わる場合があるという点である。

　したがって、「人口百人以下の地区から撤退する」という一律の基準には十分な合理性がない。百人しか住んでいなくても住宅がまとまり、施設が新しく、周辺地区とサービスを共同利用できる地域は維持しやすいかもしれない。反対に三百人いても、住宅が散在し、複数の橋や長い管路を必要とし、大規模更新が同時に迫っている地区では将来費用が高くなる可能性がある。人口規模は重要な指標だが、それだけで撤退の優先順位を決めることはできないのである。

災害リスクと生活ネットワークが判断を変える

　ここまでなら、人口密度と施設の更新費を組み合わせれば撤退順序を決められるように見える。しかし、朝凪市のA地区が海沿いの低地にあり、津波や河川氾濫による被害の危険性が比較的高い一方、B地区は浸水危険性の低い高台にあるとすれば、評価はさらに変化する。平常時の維持管理費と更新費だけならB地区の再編が有利に見えても、将来の災害による建物被害、避難の困難さ、復旧費、人的被害などを考慮すれば、A地区への新たな住宅投資を抑える方が合理的になる可能性がある。

　ただし、高台であることだけで安全性を判断することもできない。丘陵地には土砂災害や道路の寸断など別の危険性が存在する場合があり、海沿いでも地形や避難経路、防災対策によって危険性は異なる。災害リスクを比較する際には、単純な危険区域の有無だけでなく、想定される災害の規模、発生可能性、被害を受ける人口、避難可能性、復旧に要する時間などを総合的に検討する必要がある。発生確率を十分に推定できない巨大災害については、単一の期待被害額だけに頼らず、複数の被害シナリオで政策の安全性を検証することが重要になる。

　さらに、災害による生命の危険を、すべて金額に換算して比較することにも限界がある。行政費用が安いという理由だけで住民を重大な危険にさらす選択は、合理的な政策とはいえない。人命保護や避難の実効性について最低限の安全基準を設定し、その条件を満たす選択肢の中で費用を比較する方法も必要になる。つまり、行政費用を小さくすることと、災害に対する安全性を高めることは、同時に考えるべき別の政策目的なのである。

　ところが、A地区とB地区の比較には、まだ考慮すべき点が残っている。仮にB地区に診療所があり、地区住民百人だけでなく、周囲三地区の住民を含む合計五百人が利用しているとしよう。B地区への交通や道路の機能を縮小した結果、診療所の運営が難しくなった場合、影響を受ける可能性があるのはB地区の百人だけではない。周辺地区の住民にも通院時間の増加や医療アクセスの悪化が生じるかもしれず、その損失を考慮するとB地区を維持する方が合理的になる可能性がある。

　ここで重要なのは、ある地区の価値を、そこに住んでいる人数だけで評価できないということである。街には道路と水道のネットワークがあり、その上に医療、買い物、教育、公共交通、福祉といった生活サービスのネットワークが重なっている。人口の少ない地区でも、周辺地域を結ぶ道路や生活拠点があれば、地域全体にとって重要な役割を担っている場合がある。反対に、人口が比較的多い地区でも、他地区のサービスを支える機能が小さく、代替経路や代替施設が十分にあるなら、再編の影響が限定的な場合もある。

　数学のネットワーク理論で考えるなら、重要なのは各地区の人口や施設数だけではなく、ある結節点や道路を利用できなくしたとき、ネットワーク全体の機能がどれほど変化するかということである。橋一本を閉じた場合に周辺住民の迂回時間が何分増えるのか、診療所を集約した場合に通院時間が著しく長くなる住民が何人いるのか、公共交通の一部を廃止した場合に自動車を運転できない住民がどの程度影響を受けるのかを調べる。これらの評価によって、人口が少ないという理由だけでは見落としていた地区の重要性が明らかになる可能性がある。

　さらに、道路や医療、商業などの利用圏は市町村の境界と一致しない。ある自治体の住民にとって、隣の自治体の病院やスーパーの方が近く、日常的に利用しやすい場合もある。道路、救急医療、公共交通などは広域的に機能しているため、個々の市町村の財政だけを最適化した結果が、生活圏全体で最も合理的な配置になるとは限らない。特に人口規模の小さい自治体では、行政区域ごとの費用削減だけではなく、周辺自治体を含む広域的なサービス配置を検討することが重要になる。

一つの総合点では決められない撤退順序

　このように人口密度、将来の更新費、災害リスク、交通や医療のネットワークを順番に考慮すると、最初は簡単に見えた撤退順位が何度も入れ替わることになる。A地区とB地区の比較でも、中心部からの距離だけならA地区、管路延長や更新費を重視すればB地区、災害リスクを重視すれば再びA地区というように、評価する目的や条件によって結論は変わる。これらは架空の条件に基づく思考実験であって、現実の地域で同じ逆転が起きることを証明したものではないが、単純な指標だけでは合理的な判断が難しいことを示している。

　そこで必要になるのが、多目的最適化という考え方である。行政には、今後三十年間の道路、水道、公共施設などの総費用を抑えたいという目的がある一方、住民の通院や買い物に必要な時間を長くしたくないという目的もある。救急医療へのアクセスを確保し、災害時の安全性を高め、既存住民に過大な移転負担をかけないことも重要になる。しかし、これらの目的をすべて同時に最良の状態へ近づけることは難しく、ある目的を改善すると別の目的が悪化する場合がある。

　例えば行政費用だけを最小化するなら、公共施設を中心部の一か所へ集約する案が有利になるかもしれない。しかし、集約によって周辺地区の通院時間や行政手続きに必要な移動時間が増える可能性がある。反対に、すべての住民が短時間でサービスを利用できることを重視すれば、複数の地区に施設を配置する必要が生じ、今度は建物や設備、人員の維持費が増える。さらに安全性を優先すると、既存の中心市街地を拠点として維持すること自体を再検討しなければならない場合もある。

　ここで数理モデルが果たす役割は、唯一の正解を自動的に決めることではない。例えば、公共施設を集約すれば三十年間でいくら費用が減るのか、その結果として住民の移動時間が何分増えるのか、救急医療への到達時間を短くするためには追加でどの程度の投資が必要なのかを、できる限り明確にすることである。その上で、費用が少なく、生活上の負担も小さいというように、ほかの案より明らかに優れた選択肢があれば、それを優先的に検討できる。複数の目的の間で交換条件が残る場合には、どの負担をどこまで許容するのかを行政と住民が判断する必要がある。

　もっとも、人口は人、費用は円、移動時間は分、災害危険度は発生確率や被害規模で表されるため、これらを恣意的に一つの総合点へ換算することには危険がある。点数の付け方や各項目の重みを変えただけで順位が大きく入れ替わるなら、その順位だけを根拠として政策を決定することは適切ではない。また、平均移動時間が短いという結果が得られても、一部の高齢者や障害のある人、通学する子どもなどに長い移動時間や過大な負担が集中している可能性がある。住民全体の平均値だけでなく、最も条件の悪い地域や住民の状況も確認する必要がある。

　行政の意思決定には、効率性だけでなく公平性が求められる。全体の費用を減らせるとしても、特定の集落だけに著しい不利益を集中させる案が、そのまま社会的に望ましいとは限らない。移転先で住宅を確保できるか、農業や漁業などの生業を継続できるか、地域社会とのつながりが失われないかといった問題も考慮しなければならない。金額に換算しやすい行政費用だけで結論を出すのではなく、安全性や最低限の生活サービスを確保する条件を設定した上で、政策による利益と不利益が誰に生じるのかを明らかにすることが重要なのである。

何を変えるかだけでなく、いつ変えるか

　撤退順序の問題をさらに難しくするのは、人口と施設の状態が毎年変化していくことである。朝凪市でB地区の水道管が2035年に大規模更新期を迎えると予測されているなら、その年になって初めて代替方式を考えるのでは遅い可能性がある。更新までの期間を使って、現在の管路を更新する案、小規模な設備へ切り替える案、周辺地区と供給方式を再編する案などを検討し、必要な調査、設計、制度上の手続き、住民との協議を進めることが望ましい。

　また、2035年の段階でどの方式が最適になるかも、現在の情報だけでは確定しない。想定より人口減少が緩やかであれば既存設備を更新する方が合理的かもしれず、逆に人口減少が進み、技術的に優れた代替方式が実用化されれば、別の選択が有利になる可能性もある。更新期の十分前から複数の選択肢を準備し、人口、費用、技術、住民構成の変化に応じて判断を見直すことが必要になる。

　これは動的最適化の考え方に近い。現在の一回限りの判断で将来すべてを固定するのではなく、人口分布、施設の老朽化、財政、人員、住民の生活条件が時間とともに変化することを前提として、各時点の選択が将来の選択肢にどのような影響を与えるかまで考慮する方法である。例えば2026年の時点で道路を閉鎖する必要がなくても、2038年に大規模な更新費が発生する見通しなら、そこまでの約十二年間を使って代替交通や住宅政策を準備することができる。現在の施設を使い続けられる時間は、単なる猶予期間ではなく、将来の政策転換に備えるための資源にもなる。

　将来の費用を比較する場合には、支出する時期が異なることにも注意しなければならない。例えば、現在必要になる十億円と二十年後に必要になる十億円は、財政計画や資金調達の観点から同じ条件ではない。将来の支出を一定の割引率で現在価値に換算する考え方を利用すれば、更新時期の異なる政策案を比較しやすくなる。ただし、物価上昇を含む名目金額と物価変動を除いた実質金額を混在させたり、割引率を根拠なく設定したりすれば、結果を誤る可能性がある。評価期間の設定、割引率、将来の工事費、施設の残存価値などについて、条件を明示した分析が必要になる。

　さらに、施設を廃止した場合に節約できる費用だけでなく、廃止や再編によって新たに発生する費用も計算しなければならない。住宅移転を伴う場合には移転費用や住宅確保の支援が必要になり、受入地区の道路や水道、公共施設を増強しなければならない場合もある。既存施設の撤去費用や跡地管理費が発生することも考えられる。年間の維持管理費が高い地区であっても、移行に必要な費用が非常に大きければ、長期間にわたって現状を維持する方が合理的なこともある。

　ここで重要になるのは、人口や更新費の予測には必ず不確実性があるということである。人口減少率、建設工事費、施設寿命、災害、技術革新などの条件を少し変えただけで政策順位が逆転するなら、その結果を確定的な答えとして扱うべきではない。人口減少が速い場合と緩やかな場合、更新費が大きく上昇する場合と比較的安定する場合など、複数のシナリオを設定して結果を比較する必要がある。さまざまな条件の下でも極端に不利になりにくく、将来の選択肢を残せる政策は、不確実性の高い時代において重要な価値を持つ。

　また、人口分布そのものも政策の影響を受ける。公共交通を維持すれば居住を続けられる住民がいる一方、交通サービスが失われれば転出が進むかもしれない。医療、商業、住宅環境の改善によって、人口減少が予測より緩やかになる可能性もある。人口予測を固定したまま施設の最適配置を計算すると、施設配置が将来人口に与える影響を見落とすことになるため、可能であれば人口とサービスの相互作用まで考慮した分析が望ましい。

　このように考えると、撤退とは更新費が高くなった施設を順番に廃止していく政策ではないことが分かる。老朽化する施設の状態と人口減少の進み方を比較し、代替方式への移行費用を含めた長期的な効果を検証しながら、いつ、何を、どの程度変えるかを選択する政策なのである。

施設を守ることと、生活を守ることは同じではない

　水道は、この違いを考える上で分かりやすい例である。人口が増加していた時代には、大規模な浄水施設から広い範囲へ管路を延ばし、多くの利用者へ安定して水を供給する集約型の仕組みに合理性があった。しかし利用者が大きく減少した地域では、少数の住民のために長い管路を更新し続けることが、必ずしも最も効率的な方式とは限らない。技術的・制度的な条件を満たす場合には、小規模な浄水設備などを利用した分散型の供給方式を比較する余地がある。

　ただし、分散型に切り替えれば必ず費用が安くなるわけではない。設備を小規模にしても水質管理、保守点検、災害時の供給体制、運転管理などは必要であり、複数の小規模設備を維持する方が高額になる可能性もある。また、水道法には水道事業者の給水義務が規定されており、人口が少なくなったという理由だけで既存利用者への給水を一方的に打ち切れるものではない。事業計画や認可、水質基準、管理責任などの制度的条件を満たした上で、安全性と供給の継続性を確保することが前提になる。

　ここで本当に守るべきものは、水道管という設備そのものではなく、住民が安全な水を継続して利用できる状態である。同じように、路線バスという運行形態を変えずに残すことだけが目的なのではなく、自動車を運転できない住民にも必要な移動手段を確保することが目的になる。診療所という建物をすべての地区に残すことが目的なのではなく、住民が必要な医療を適切な時間内に受けられる状態を維持することが重要なのである。

　公共交通では、利用者が減ったからといって直ちに路線を廃止するのではなく、運行本数の見直し、予約型の乗合交通、複数地区を結ぶ交通、既存の輸送資源の共同利用などを比較することが考えられる。ただし、新しい交通方式にも予約受付、配車管理、車両、運転手などの費用が必要であり、必ず従来のバスより安価とは限らない。さらに、高齢者が利用する場合には、車両が存在するだけでは十分ではなく、通院や買い物に必要な時間帯に利用できるか、帰宅手段を確保できるか、運賃を負担できるかなどを確認する必要がある。

　医療についても同様である。日常的な診療や慢性疾患の管理では、身近な場所で継続的に診療を受けられることに価値がある。一方、重症救急や高度な手術などでは、医療従事者、設備、診療経験などを一定の拠点へ集約する方が合理的になる場合がある。あらゆる医療機能を各地区へ均等に置こうとすれば、限られた医師や設備が分散しすぎる可能性があるが、すべてを一か所へ集約すれば、高齢者の日常的な通院や継続的な治療が難しくなる。医療の種類や緊急性に応じて、分散すべき機能と集約すべき機能を区別する必要がある。

　特に救急医療では、病院までの直線距離よりも、発症から適切な治療が始まるまでの時間が重要になる。十キロ先の医療機関へ搬送しても必要な治療ができず、さらに別の病院へ搬送しなければならないなら、最初から専門的な治療が可能な医療機関を選ぶ方が早い場合もある。ただし、患者の状態によっては近隣の医療機関で初期治療を行うことが重要になるため、すべての患者を遠方の高度医療機関へ直接搬送すべきというわけではない。疾患、緊急度、受入能力、搬送時間などを考慮し、適切な医療へ到達するまでの時間を評価することが必要になる。

　距離よりも生活に必要な時間を重視する考え方は、医療以外にも利用できる。スーパーまで七キロ離れていても、自動車で容易に移動できる住民にとっては大きな負担にならないかもしれない。反対に二キロしか離れていなくても、坂道が多く、公共交通も利用できなければ、高齢者にとっては買い物が難しい場合がある。役場・市役所まで十キロあっても、多くの手続きをオンラインや近隣窓口で済ませられれば、行政サービスへのアクセスは維持できる。もっとも、電子的な手続きが難しい住民への支援も必要であり、単純なデジタル化だけですべての問題が解決するわけではない。

　街を地図上の距離だけでなく、必要なサービスを利用するための所要時間、費用、利用可能性によって評価すると、道路、交通、医療、商業、教育、行政が一つの生活システムとして見えてくる。人口減少時代に守るべきなのは、必ずしも既存の施設配置そのものではなく、住民が生活を維持するために必要な機能なのである。

街は円形ではなく、複数の拠点と交通の網へ変わる

　ここまでの条件を踏まえると、朝凪市の将来像は、中心部へ向かって同心円状に縮小する姿とは限らなくなる。市役所、駅、商業施設、中核的な医療機関が集まる第一の生活拠点を維持しながら、離れた地域には第二、第三の生活拠点を配置し、それらを交通や通信などで結ぶ構造が合理的な場合もある。人口の少ない地区についても直ちに居住を禁止するのではなく、施設の更新期や住宅の建替え時期に合わせて代替方式を検討し、新たな住宅や公共投資を将来もサービスを維持しやすい地域へ誘導していく方法が考えられる。

　この考え方は、国が進めてきたコンパクト・プラス・ネットワークの方向性とも整合している。立地適正化計画などの制度では、居住や医療、福祉、商業などの都市機能を適切な場所へ誘導し、公共交通と組み合わせることが重視されている。ただし、立地適正化計画は住民を強制的に移転させる制度ではなく、居住誘導区域の外側を一律に居住禁止とするものでもない。また、都市計画区域外の農山村や集落については、同じ制度だけで再編を進められるわけではなく、農村政策、公共交通政策、公共施設管理などとの連携が必要になる。

　実際に街の構造を変えるためには、行政が自由に決められることと、法律や管理責任によって制約されることを区別しなければならない。道路や橋梁にはそれぞれ管理者が存在し、水道には給水義務や事業上の手続きがあり、公共交通には運行に関する制度がある。さらに住民の居住や財産に関わる問題を、単なる費用計算だけで処理することはできない。都市計画上の居住誘導と、既存住宅の撤去やインフラの供用廃止は別の政策行為であり、それぞれ異なる制度的条件を満たす必要がある。

　だからこそ、街の再編は一つの行政部門だけで完結しない。道路、水道、都市計画、交通、医療、福祉、防災、財政などの部門が、同じ将来人口と施設の更新見通しを共有しなければ、ある部門では集約を進め、別の部門では同じ地区に大規模な新規投資を行うといった矛盾が生じる可能性がある。各施設の更新計画を個別に立てるだけでなく、地域全体の人口配置や生活拠点の将来像と整合させることが重要になる。

　また、街の再編を進める場合には、住民が将来を見通せるようにすることが欠かせない。ある地区について今後の公共投資を抑える方針を検討するなら、その理由、代替サービス、実施時期、生活への影響を明らかにしなければならない。住宅の建替えや相続、空き家化の時期などに合わせて居住誘導を進める方法は、急激な移転よりも負担を抑えられる可能性があるが、それでも住民の事情は一様ではない。高齢者や経済的に移転が難しい世帯が不利益を受けないよう、具体的な支援策と長期的な対話が必要になる。

　最終的な都市構造を地図に描けば、それは一つの中心へ向かって円形に小さくなる姿ではなく、複数の生活拠点が交通やサービスによって結ばれた、星座のような形になるかもしれない。ただし、その形がすべての自治体で正解になるわけでもない。既存中心市街地に災害リスクが集中しているなら新たな安全な拠点を育てる必要があるかもしれず、既存の集落配置が十分に効率的なら大きな再編を行わない方が合理的な場合もある。街の形は、人口規模だけでなく地形、災害、施設、産業、交通、住民の生活圏などによって決まるのである。

成り行きで縮む街と、計画的に変わる街

　ここで、最初の「街はどこから縮むべきなのか」という問いに戻りたい。中心部から最も遠い地区を最初に縮めればよいわけではなく、人口が最も少ない地区や一人当たり行政費用が最も高い地区を機械的に選べばよいわけでもない。施設の将来更新費、代替方式への移行費用、災害安全性、住民生活への影響、広域的なネットワーク上の役割を比較した上で、現状維持よりも再編した方が社会全体として望ましいと判断できるところから、段階的に構造を変えることが合理的なのである。

　さらに、ここでいう合理性は行政の財政支出が最小になることだけを意味しない。維持管理費の削減によって得られる利益から、代替設備の導入費、移転支援、生活上の不利益などを考慮し、安全性や最低限のサービス水準が確保されるかを検証しなければならない。数理モデルの役割は、どの地区を切り捨てるかを自動的に順位付けすることではなく、政策を変えた場合に何が改善し、何が悪化し、その影響がどの住民へ及ぶかを明らかにすることである。

　同時に、政策を変更しないという判断にも費用とリスクがある。道路、橋梁、水道、公共施設、公共交通のすべてを、今までと同じ場所で同じ方式のまま維持しようとすれば、限られた財源と人員が広い範囲へ配分される。その結果、必要な補修が先送りされ、水道更新が遅れ、公共交通の運行本数が減り、老朽化した公共施設が十分な機能を果たせなくなる可能性がある。施設を一つも廃止していないにもかかわらず、全体のサービス水準が徐々に低下していくという事態である。

　しかし、すべてを残そうとしてすべてを少しずつ失う可能性があるからといって、早く撤退すればよいという結論にもならない。大規模な更新費が必要になる前に十分な準備を行い、別の供給方式や交通手段へ円滑に移行できるなら、住民生活への負担を抑えながら費用を削減できる可能性がある。一方、移行費用が高く、代替手段の安全性や利便性が十分でない場合には、既存施設を修繕しながら使い続けることが適切な場合もある。必要なのは撤退を急ぐことではなく、現状維持と政策変更の双方を検証し、将来の選択肢を失わない時期に判断することである。

　成り行きで縮む街と、将来を見通して構造を変える街の違いは、ここにある。成り行きに任せれば、道路が損傷し、水道管が更新期を迎え、商店が閉店し、医師が引退し、バスの運転手が不足するたびに、住民はその変化への対応を迫られる。これに対して計画的な再編では、人口の将来見通しと施設の更新時期を事前に把握し、複数の代替案を用意しながら、必要なサービスが突然失われる事態を避けようとする。ただし、計画を立てること自体が成功を保証するわけではなく、実施後も人口、費用、生活への影響を継続的に測定し、必要に応じて方針を修正する仕組みが不可欠である。

　人口三万人の市が一万八千人になっても、住民の生活水準まで機械的に五分の三になるわけではない。人口八千人の町が五千人になったとしても、生活機能の維持に必要な費用やサービス水準が、人口比率だけで決まることはない。人口が減少しても、施設の共同利用、技術の変更、広域連携、交通手段の再編などによって、生活の質を維持できる可能性はある。ただし、その実現可能性は地域によって異なり、人口減少が著しい地区では従来と同等のサービスを維持することが困難な場合もある。重要なのは、人口を維持することと、生活の質を維持することを同じ問題として扱わないことである。

　人口増加時代の街づくりでは、新しい道路を延ばし、住宅地を広げ、公共施設を建設することが大きな政策課題だった。しかし、人口減少時代には、既存の施設をいつまで利用し、何を共同化し、どこへ機能を集約し、どのサービスを別の方式へ転換するのかという、異なる種類の意思決定が必要になる。それは単に建設の反対を行うことではなく、人口、距離、費用、時間、災害、医療、交通、住民の生活条件を重ね合わせて、限られた資源から得られる社会的な利益を高めようとする政策技術なのである。

　街を縮めるという言葉には、何かを失い、地域を切り捨てるような印象がある。しかし数理的に考えるなら、目的は単純な縮小そのものではない。既存の構造を維持する場合と変更する場合を客観的に比較し、限られた人口、財源、人材の中で、できるだけ多くの住民が安全に暮らし続けられる条件を探すことにある。そのためには、残すべき施設と変更すべき施設を区別するだけでなく、いつ判断し、どの順序で移行し、どのような生活上の負担を防ぐのかまで計画しなければならない。

　そして、最も重要なのは、撤退を最初から正解と決めつけないことである。分析の結果、ある地区では施設を集約する方が合理的であり、別の地区では分散型のサービスへ移行する方がよく、さらに別の地区では従来のインフラを維持することが最も望ましいという結論になるかもしれない。人口減少社会に必要なのは、すべての地区を同じ基準で順位付けする数学ではなく、地域ごとに異なる条件の下で、複数の将来像を比較し、変化する状況に応じて選択を見直す数学なのである。

　街を縮める目的は、どこを捨てるかを決めることではない。限られた人口と財源の中で、何を、どこに、どのような形で残すことができるのかを明らかにすることである。 人口増加時代が街を広げるための計画技術を必要としたのだとすれば、人口減少時代には、既存の構造を見直しながら生活の機能を守るための計画技術が必要になる。それは住民の暮らしを単純に小さくするためではなく、街の形が変わっても、安全と生活の質をできる限り維持するための数学なのである。

　夕方になると、町のスーパーの駐車場に車が一台、また一台と入ってくる。入口には買い物かごが重なり、店内には野菜や鮮魚、肉、牛乳、総菜、弁当などが並んでいる。住民はそれぞれ必要なものを選び、レジで代金を支払い、夕食の材料を持ち帰る。あまりにも日常的な光景であるため、私たちはスーパーがなぜその場所で営業を続けられるのか、普段はほとんど意識していない。

　しかし、人口減少と高齢化が進む地方では、これまで当たり前に存在していた店舗が、将来も営業を続けられるとは限らない。住民が減れば地域全体の購買需要が縮小する可能性があり、人件費や電気料金、物流費が上昇すれば、人口がそれほど減っていなくても採算が悪化することがある。さらに、経営者の高齢化や後継者不足によって、一定の売上が確保されている店舗でも閉店を余儀なくされる場合がある。

　では、スーパーを一店舗維持するには、何人の住民が必要なのだろうか。この問いについて調べると、「食品スーパーには人口1万人～3万人程度の商圏が必要」という数字が出てくる。国土交通省の資料にも同様の数値が掲載されているため、一見すると人口1万人がスーパー存続の境界であるかのように思える。

　ところが、この数字をすべてのスーパーに適用すると、地方の実態を十分に説明できない。人口数千人規模の地域で営業する小規模な食品スーパーと、広い駐車場を備えた大型食品スーパーでは、設備も従業員数も必要な売上高も異なるからである。重要なのは、単純な人口の大小ではなく、その店舗がどのような需要を獲得し、どの程度の経費で営業しているかという経済構造である。

「人口1万～3万人」という数字の本当の意味

　国土交通省の「利用人口と都市機能」という資料には、売場面積2,000～3,000平方メートル規模の食品スーパーについて、周辺人口1万人～3万人という商圏規模が示されている。同じ資料では、売場面積1,000～1,500平方メートル規模のドラッグストアについても、同程度の周辺人口が一つの目安として挙げられている。

　ただし、この数字の性格を正しく理解する必要がある。資料に掲載されている商圏人口は、国土交通省が全国のスーパーの財務諸表や閉店事例を統計分析し、損益分岐点として算出したものではない。都市再構築戦略検討委員会における流通分野の専門家の説明を基に整理された実務的な参考値であり、資料自体も、人口規模と都市機能の対応は概略的なイメージであって、具体的な条件によって差が生じると注意している。

　したがって、「2,000～3,000平方メートル級の食品スーパーでは、周辺人口1万人～3万人が商圏の一つの目安になる」という説明には資料上の根拠があるが、「人口1万人未満の地域では食品スーパーは経営できない」という結論にはならない。まして、1万人と3万人の中間が2万人だからといって、スーパー一店舗の標準的な必要人口を2万人とすることもできない。数値の中間を取ることと、経営上の損益分岐人口を推定することは、まったく別の問題である。

　さらに、この目安には、統計的に推定された信頼区間や、全国の店舗に共通する最低人口としての意味はない。スーパーの出店を規制する法的な人口基準でもなく、店舗立地を検討する際の参考情報として扱うのが適切である。

「人口6,000人にスーパー2店舗」はなぜ考えられるのか

　仮に人口6,000人の地域に、地域密着型の個人スーパーが二店舗営業していたとしよう。人口を店舗数で単純に割ると一店舗当たり3,000人となるため、先ほどの1万人～3万人という目安とは大きな差が生じる。しかし、この状況は経済理論上、必ずしも矛盾しない。

　最初に確認すべきなのは、行政上の人口と、実際の商圏人口が一致するとは限らないことである。地域外から買い物客が訪れる場合もあれば、住民が隣接する市町村の大型店で日常的に買い物をする場合もある。観光地であれば観光客や別荘利用者の需要が加わり、幹線道路沿いの店舗であれば通勤者や通過交通による購買も考えられる。反対に、地域の人口が6,000人いても、その大部分が地域外で買い物をしていれば、地元店舗が獲得できる需要は小さくなる。

　また、二店舗が存在するからといって、6,000人の住民が3,000人ずつ均等に分かれて利用しているわけでもない。生鮮食品は近所の店、加工食品や日用品は大型店というように購入先を使い分けることもあり、一人の住民が複数の店舗を利用することも一般的である。スーパーが獲得する売上高を考える際には、客の人数だけでなく、来店頻度、購入単価、商品構成、競合店との購買の分担を把握する必要がある。

　さらに重要なのが、店舗の規模と経営形態である。売場面積300平方メートルの地域スーパーと、2,500平方メートルの郊外型食品スーパーでは、必要な設備投資や在庫、人員配置、冷蔵・冷凍設備、駐車場などの規模が大きく異なる。経営者自身が店頭に立つ店舗と、多数の従業員を雇用するチェーン店舗とでは、経費の構造も同じではない。

　ただし、小規模店舗は必ず低コストで運営できると考えるのも誤りである。大型チェーンには大量仕入れによる価格交渉力、共同配送、情報システムの共通化、広告宣伝費の分散といった利点がある。一方、個人スーパーでは仕入単価や小口配送費が割高になりやすく、経営者や家族の長時間労働によって営業を維持している場合も考えられる。設備が小さいことによる費用の削減と、規模の小ささから生じる不利な条件の両方を評価しなければならない。

　したがって、人口6,000人の地域で二店舗が営業しているという状況が確認されたとしても、それだけで「3,000人あれば一店舗経営できる」とは言えない。地域の需要構造や店舗ごとの収支を確認し、営業していることと十分な利益を確保していることを区別する必要がある。

全国統計から見える小型スーパーと大型スーパーの違い

　スーパーの規模によって営業実態がどの程度異なるのかを考えるうえで参考になるのが、全国スーパーマーケット協会、日本スーパーマーケット協会、オール日本スーパーマーケット協会の三団体による「2025年スーパーマーケット年次統計調査」である。

　この調査では881社を対象として286社から回答を得ており、回収率は約32.5％だった。回答企業には少数の店舗を運営する企業から多数の店舗を保有する企業まで含まれているが、回答率が100％ではないため、回答企業と非回答企業の間に経営状況や店舗規模の違いが存在する可能性には注意が必要である。また、調査に参加した企業の回答店舗に基づく集計であり、国内すべての食品スーパーを無作為に抽出した統計ではない。

　店舗の平日における一日平均来店客数は、全体平均で1,753.8人だった。売場面積800平方メートル未満では1,148人、800～1,200平方メートル未満では1,602.1人、1,200～1,600平方メートル未満では1,741.7人、1,600平方メートル以上では2,252.8人となっている。店舗規模の大きい区分ほど平均来店客数が多い傾向が確認できるものの、これらは実際に営業している回答店舗の実績であり、利益を確保するための最低来店客数ではない。

　また、この来店客数は商圏内の異なる住民の人数を表しているわけではない。同じ人が一週間に何度も来店することがあるため、平均来店客数1,148人の店舗について、周辺に1,148人の住民がいれば営業できるという解釈は成立しない。商圏人口と延べ来店客数は、明確に区別しなければならない指標である。

　さらに興味深いのが、売場面積一平方メートル当たりの年間売上高である。2025年調査では全体平均が133.7万円だったのに対し、800平方メートル未満の店舗では204.4万円、800～1,200平方メートル未満では138.2万円、1,200～1,600平方メートル未満では114.7万円、1,600平方メートル以上では107.5万円となっている。小規模店舗群ほど売場面積当たりの売上高が高いという傾向が見られ、800平方メートル未満の区分では44店舗の有効回答が集計されている。

　ただし、この数字から「小型スーパーは大型スーパーより経営効率が高い」と断定することはできない。売場面積当たり売上高が高くても、仕入費用や人件費が大きければ利益が少なくなるからである。また、売場面積が小さい店舗には都市部の高密度な商圏に立地する店も含まれるため、人口密度の低い地方の個人スーパーと同じ条件で営業しているわけではない。小型化によって売上密度が高くなるという因果関係まで、この統計が証明しているわけではない。

　加えて、この調査は営業を継続している店舗の実績を中心に把握している。すでに閉店した店舗の売上高や費用構造を同時に比較したものではないため、存続している店舗の平均値だけから閉店の境界条件を推定すると、生存者バイアスが生じる。統計が示しているのは店舗規模別の営業実態の違いであり、どの規模の店舗がどの人口で存続できるかという普遍的な法則ではない。

大型スーパーには年間数十億円規模の売上が必要なのか

　店舗の規模による違いを考えるため、先ほどの売場面積当たり年間売上高を使って試算してみよう。2025年調査における1,600平方メートル以上の店舗の平均値は、一平方メートル当たり年間107.5万円である。この数値を単純に当てはめると、売場面積2,000平方メートルで年間約21.5億円、3,000平方メートルで年間約32.3億円の売上高になる。

　もちろん、これは平均的な売上密度を一定と仮定した参考計算であり、これだけ売らなければ倒産するという意味ではない。実際の必要売上高は商品構成、粗利益率、人件費、賃料、物流費、設備投資などによって変わり、同じ面積の店舗でも地域によって大きな差が生じる。

　それでも、2,000～3,000平方メートル級の食品スーパーが、年間数十億円規模の売上を持つこともある施設だという点は理解できる。これに対し、小型の地域スーパーでは売場面積や在庫、従業員数などを抑えた経営が可能な場合があり、同じ売上高を必要とするとは限らない。

　もっとも、店舗面積を半分にしたから固定費も必ず半分になるわけではない。食品を販売する以上、レジ、冷蔵設備、衛生管理、仕入れ、搬入、廃棄物処理といった基本的な機能が必要であり、経費には店舗規模を縮小しても残る部分がある。規模の小さな店舗ほど、限られた売上高でこうした基本的な経費を負担しなければならないという問題も生じる。

スーパーに必要な人口を決めるのは、売上と損益分岐点である

　スーパーの存続可能性を考えるには、人口と売上高の関係だけでなく、売上高と費用の関係を調べる必要がある。経営学や管理会計では、売上高から商品仕入れなどの費用を差し引き、固定費を回収した結果、利益がゼロになる売上高を「損益分岐点売上高」と呼ぶ。

　スーパーの年間売上高は、商圏人口、住民一人当たりの購入額、その店舗が獲得する購買割合、地域外からの需要などによって左右される。一方、営業利益は売上高から仕入原価、人件費、物流費、光熱費、賃料、減価償却費などを差し引いた結果として決まる。つまり、人口が同じでも購買需要の獲得率や費用構造が異なれば、損益分岐点を超えられるかどうかは変わってくる。

　ここで、人口6,000人の仮想地域を使って考えてみよう。住民一人当たりの年間食料品購入額を30万円と仮定すると、地域全体の年間購入額は18億円になる。ただし、これは計算のための仮定であり、特定地域の実際の支出額を示したものではない。

　仮に地域内の二店舗が、この18億円のうち合計50％を獲得し、売上を均等に分け合っているとすれば、二店舗の合計年商は9億円、一店舗当たりの年商は4.5億円となる。さらに、売上高から仕入原価と売上に比例する営業経費を差し引いた限界利益率を22％、一店舗当たりの年間固定費を9,000万円と仮定すると、年商4.5億円から生じる限界利益は9,900万円となり、営業利益は900万円になる。

　ところが、人口が同じ6,000人でも、地元二店舗への購買残留率が40％に低下すれば、一店舗当たりの年商は3.6億円となり、先ほどの条件では年間1,080万円の営業赤字になる。逆に購買残留率が60％まで高まれば、一店舗当たりの年商は5.4億円となり、営業利益は年間2,880万円になる。

　この試算では、人口、住民一人当たりの購入額、利益率、固定費を同じ条件にしている。それでも、地域内の店舗にどれだけ購買が残るかによって、黒字にも赤字にもなる。スーパーの経営を決めるのは人口そのものではなく、実際に獲得できる売上高と、それを得るために必要な経費との関係なのである。

　ただし、これらは理論を説明するための仮想的な計算であり、地方スーパーの平均的な利益率や固定費を示したものではない。実際の分析では、食料品購入額の範囲、店舗別の販売構成、粗利益率、廃棄損失、人件費、経営者の適正な報酬などを確認しなければならない。また、営業利益が黒字でも、設備の更新や借入金返済に必要な資金を十分に確保できるとは限らない。

小規模なスーパーほど経営に余裕があるとは限らない

　ここで、もう一つ重要な統計を確認しておきたい。2025年スーパーマーケット年次統計調査の経営指標には、企業の売上規模別の営業利益率と損益分岐点比率が掲載されている。

　このうち、年間売上高30億円未満の企業群では、売上高営業利益率の平均が0.18％、損益分岐点比率の平均が99.46％となっている。損益分岐点比率とは、現在の売上高に対して利益がゼロとなる売上高がどの程度の水準にあるかを示す指標であり、一般に100％に近いほど売上減少への余裕が小さいことを意味する。

　ただし、0.18％と99.46％はそれぞれの対象企業について計算された平均値であり、特定の一店舗の損益構造を示すものではない。損益分岐点比率99.46％についても、対象企業の平均的な傾向を表すのであって、すべての企業が売上高を0.54％失えば赤字になるという意味ではない。また、これは企業の年間売上高による分類であり、売場面積800平方メートル未満の店舗だけを対象にした統計ではない。

　それでも、小規模企業群の中には利益の余裕が限られた経営が多く含まれる可能性を示す数字として重要である。人口が少ない地域でもスーパーが営業できることと、そのスーパーが長期にわたって安定的に経営できることは、明確に区別する必要がある。

　とりわけ個人経営の店舗では、経営者や家族が長時間働き、十分な報酬を受け取らないことによって営業が維持されている可能性もある。帳簿上の利益が確保されていても、設備更新費や将来の人件費上昇まで考えると、事業を継続する余力が不足している場合も考えられる。地域のスーパーが存在しているという事実だけでは、その経営が持続可能であることまでは証明できない。

市町村人口と商圏人口は同じではない

　地方のスーパーを分析する際に注意したいのが、市町村の行政区域と、消費者の買い物行動によって形成される商圏の違いである。行政上は人口6,000人の町であっても、隣接する自治体から多くの買い物客を集めていれば、実質的な商圏は町の人口より大きくなる。反対に、人口2万人の自治体であっても、住民が隣接地域の大型店を日常的に利用していれば、地元店舗が獲得できる購買需要は小さくなる。

　地方では自動車による移動が一般的な買い物手段となっている地域も多く、道路条件や店舗への所要時間が商圏の形成に大きく影響する。自治体の境界を越えて移動できる幹線道路沿いの店舗と、山間部や交通条件の悪い地域にある店舗とでは、同じ距離に住む消費者であっても来店しやすさが違う。

　そのため、地域のスーパーについて調べるなら、店舗から自動車で10分、15分、20分程度の範囲にどれだけの人口が分布しているかを確認し、同じ範囲に存在する競合店舗や道路網も調べる必要がある。ただし、10分や15分という時間自体がすべての地域に共通する商圏の境界ではない。実際の利用圏を分析するための便宜的な区分であり、地域の交通事情や買い物行動に応じて設定し直すべきものである。

　さらに、人口の年齢構成や世帯構成、所得水準、観光需要、別荘利用などによって、同じ人口でも食品に対する購買需要は変わる。例えば、観光地では居住人口だけでは把握できない売上が発生する一方、住民の高齢化が進む地域では自動車を利用できる人の割合が変化し、店舗への来店行動そのものが変わる可能性がある。

　したがって、人口8,000人の自治体だからスーパーの存続が危険で、人口2万人の自治体だから安全だという判断は適切ではない。地域人口は重要な基礎指標だが、それだけで経営の成立条件を決定することはできないのである。

人口減少で失われるのは、店舗数だけではない

　スーパーの存続を考える際には、経営上の採算性と、住民の生活利便性を分けて評価する必要がある。人口が減少した地域で複数の店舗が一店舗に集約されれば、残った店舗の売上が増え、経営効率が改善する可能性はある。しかし、その一方で、近所の店舗を失った住民の買い物距離が長くなり、自動車を利用できない高齢者の生活が不便になる可能性もある。

　農林水産政策研究所が2024年に公表した2020年の推計では、65歳以上の食料品アクセス困難人口は全国で約904万人となり、65歳以上人口の25.6％を占めていた。75歳以上では約566万人、同年齢層の31.0％に達している。

　この推計における食料品アクセス困難人口とは、食料品を扱う店舗まで直線距離で500メートル以上あり、かつ自動車の利用が難しい65歳以上の人を、国勢調査などの情報から推計したものである。対象店舗には食品スーパーだけでなく、食肉店、鮮魚店、青果店、コンビニエンスストア、ドラッグストアなども含まれる。

　ただし、904万人という数字は、実際に買い物ができないと回答した人数ではなく、店舗までの距離や自動車利用の条件に基づく推計値である。また、店舗が500メートル以内に存在していても、十分な品ぞろえがなかったり、道路の勾配や身体的な事情によって来店が難しかったりする可能性もある。食料品アクセス困難人口は問題の規模を把握するための重要な指標だが、住民一人ひとりの買い物の困難さを完全に表しているわけではない。

　地域にスーパーが一店舗残っていたとしても、その店まで自宅から数キロメートル離れていれば、自動車を運転できない高齢者には利用が難しい。反対に、店舗側から見れば、人口密度の低い地域では十分な客数を確保するために商圏を広げる必要が生じることもある。経営のために広い範囲から客を集めることと、住民の身近な場所に食料品を供給することは、必ずしも一致しない。

　つまり、スーパーの店舗数が維持されることと、地域全体の買い物環境が維持されることは同じではない。人口減少が進む地域では、経営上の合理性と住民の生活利便性が、異なる方向へ動く可能性まで考えなければならない。

小さなスーパーが残る地域には、どのような条件があるのか

　人口の少ない地域で営業する小規模スーパーには、大型店とは異なる経営上の強みが存在する場合がある。地域住民の好みや購入頻度を把握し、売れ筋の商品に品ぞろえを絞ることができれば、過剰在庫や売れ残りを抑えられる可能性がある。鮮魚や総菜など特定の商品に強みを持つ店舗であれば、価格や品ぞろえの総量だけで大型店と競争せず、特定の商品を目当てに来店する顧客を獲得することも考えられる。

　ただし、こうした条件が成立するかどうかは店舗ごとに異なる。商品を絞り込めば在庫管理が容易になる一方、必要な商品がそろわないことで客離れが生じる可能性もある。地域密着型の接客が固定客の維持につながる場合もあれば、低価格を重視する消費者が大型チェーンへ流れる場合もあるため、小規模であること自体が競争上の優位性を保証するわけではない。

　また、個人スーパーにとって深刻なのは、人口減少以外の要因による閉店である。経営者の高齢化や後継者不足、従業員の確保難、冷蔵設備の更新費用、仕入価格や物流費の上昇などは、売上が比較的安定していても経営を圧迫する可能性がある。特に経営者本人の労働に強く依存する店舗では、経営者が引退した時点で営業を続けられなくなることも考えられる。

　そのため、地域のスーパーの将来を評価するには、現在の人口と売上だけでなく、経営者の年齢、事業承継の見通し、従業員の確保、設備の更新計画、資金繰りまで調べる必要がある。利益が確保されている店舗でも将来の営業継続が保証されるわけではなく、逆に一時的に利益が小さい店舗でも、資産や経営方針などの条件によって営業が続けられる場合がある。

制度上も「人口1万人」が出店基準ではない

　食品スーパーの出店や営業について、全国一律に商圏人口1万人以上を必要とする法律上の規定は存在しない。例えば、大規模小売店舗立地法は、原則として店舗面積の合計が1,000平方メートルを超える小売店舗を対象に、交通、駐車場、騒音、廃棄物処理など、周辺地域の生活環境への配慮を求める制度である。

　この制度が扱うのは主として大型店の立地による周辺環境への影響であり、スーパーの経営採算を人口によって保証するものではない。また、実際の出店には用途地域などの土地利用規制、建築基準、食品衛生関係の規制なども関係するため、人口条件がないからといって、すべての場所に自由に出店できるわけではない。

　ここでも、商業施設の立地を考える際の人口目安と、法律上の出店条件、さらに経営上の損益分岐点を分けて理解することが重要になる。国土交通省の資料に示された1万人～3万人という数字は、営業許可の人口基準でもなければ、採算性を保証する基準でもないのである。

地方のスーパーを分析するには何を調べるべきか

　人口減少地域でスーパーの将来を考えるなら、まず店舗の周辺人口と将来人口を把握する必要がある。ただし、市町村全体の人口だけでは十分ではなく、国勢調査の小地域人口などを用いて、店舗への到達時間別に人口や世帯の分布を調べることが望ましい。さらに、年齢構成や自動車利用の状況、競合店舗の位置、購買の流出入まで把握できれば、地域の需要構造をより現実に近い形で評価できる。

　次に必要なのは、店舗が獲得できる売上高と費用の推計である。住民一人当たりの食料品購入額を基礎として、地域内の購買残留率、店舗ごとの市場占有率、観光客などの地域外需要を考慮すれば、売上高の複数のシナリオを作成できる。そのうえで、粗利益率、人件費、物流費、賃料、光熱費、設備更新費などを組み合わせ、人口が減少した場合に損益分岐点を下回る可能性を評価することになる。

　ただし、将来予測には必ず不確実性がある。人口が同じ割合で減少しても、世帯構成や購買行動、物価、競合店舗の動向が変化すれば売上高は異なる。したがって、一つの人口予測から閉店年を断定するのではなく、需要が大きく減少する場合、緩やかに減少する場合、地域外需要などによって補われる場合を分けて検討する方が合理的である。

　御宿町、いすみ市、勝浦市、大多喜町などの地域を考える場合にも、同じ分析が必要となる。観光や別荘利用の影響が考えられる地域、人口が広い範囲に分散する地域、道路交通によって周辺市町村との買い物の往来が生じる地域では、行政人口が同じでも実際の商圏は異なる。地元スーパーの存続可能性を評価するには、単純な人口比較を超えて、住民の生活圏と購買行動を把握する必要がある。

　さらに、経営が成立するかという評価と、住民が必要な食料品を購入できるかという評価は分けなければならない。小規模スーパー、食品を扱うドラッグストア、移動販売、宅配サービスなどを組み合わせることによって食料品へのアクセスを維持できる可能性はあるが、各サービスの採算性、利用料金、配送範囲、継続的な担い手の確保についても検討する必要がある。単に代替手段が存在するだけでは、持続可能な地域の食料供給体制が確立したとは言えない。

「何人いれば営業できるか」と「将来も続けられるか」は違う

　スーパーに必要な人口を考えるとき、実際には三つの異なる問題を区別する必要がある。一つ目は、ある人口規模の地域に店舗が立地できるかという問題であり、二つ目は、店舗が日々の経費を賄いながら営業を続けられるかという問題である。三つ目は、経営者や従業員への適正な報酬、設備の更新、将来の事業承継まで含めて、長期的に持続可能な経営を実現できるかという問題である。

　この三つは似ているようで同じではない。現在、人口数千人の地域にスーパーが存在しているとしても、その店舗が十分な利益を確保しているとは限らず、利益が出ていたとしても後継者や設備更新の問題によって将来閉店する可能性がある。反対に、人口が比較的多い地域でも競合店が集中していれば、個々の店舗の収益性が悪化することは考えられる。

　したがって、「スーパー一店舗には何人必要か」という問いに全国共通の数字を一つ示すことは適切ではない。ある店舗について、店舗規模、収益構造、商圏内の購買需要、競合環境などを具体的に設定すれば、損益分岐点に相当する人口を推定することは可能である。しかし、その推定値を別の地域や経営形態にそのまま適用することはできない。

　また、店舗の採算性だけを優先して大型店への集約を進めれば、移動手段を持たない住民の買い物環境が悪化する場合がある。一方、生活利便性を維持するために小規模店舗を残そうとしても、必要な売上や人材を確保できなければ事業は継続できない。地域全体で考えるべきなのは、単独店舗の収益性と住民の生活に必要な食料供給機能を、どのように両立させるかという問題である。

人口減少時代に本当に必要なのは、店が残れる条件を見極めること

　結局、スーパー一店舗に必要な人口は何人なのだろうか。国土交通省の資料に示された2,000～3,000平方メートル規模の食品スーパーについては、周辺人口1万人～3万人が一つの商圏目安になる。しかし、それは全国の食品スーパーに共通する最低必要人口ではなく、まして小規模な地域スーパーの採算を判断する基準でもない。

　実際に店舗が営業を続けられるかどうかは、人口の大小だけでなく、住民の購入額、店舗が獲得する購買割合、地域外からの需要、仕入れや物流、人件費、設備更新費などの組み合わせによって変わる。人口が少なくても比較的小さな店舗なら営業が成立する可能性がある一方、人口が多くても競争や費用構造によって採算が悪化する可能性はある。

　そして、現在の営業継続と将来の持続可能性も分けて考えなければならない。人口6,000人の地域に二店舗が存在することが仮に確認されたとしても、それだけで一店舗当たり3,000人が必要人口だとは言えず、経営の安定性や将来の事業承継まで保証されるわけではない。単に店舗が存在しているという事実から、地域の経済的な持続可能性を評価することには限界がある。

　人口減少地域にとって重要なのは、人口が何人を下回ったときにスーパーが消えるのかを、全国共通の数字で予測することではない。その地域の人口構造や交通条件、購買行動、店舗の規模、経営費用を踏まえ、どのような店舗やサービスの組み合わせであれば、必要な食料品を供給し続けられるのかを検討することである。

　町の小さなスーパーに明かりがついている。店内には大型店ほど多くの商品がないかもしれないが、日々の食事に必要なものを買いに来る住民がいて、地域の暮らしを支える役割を担っている。その店がこれからも営業を続けられるかどうかを決めるのは、「人口1万人」という一本の線ではない。

　人口減少が進む地方で本当に問われるのは、スーパー一店舗を成立させる最低人口が何人なのかという単純な問題ではなく、人口が減っても地域に必要な購買需要を確保し、経営を維持しながら、住民が食料品を購入できる環境をどこまで残せるのかという問題である。

　地域の将来を考えるうえで必要なのは、人口の減少だけを見て店舗の閉店を予想することではない。人口、購買力、経営構造、交通手段、事業承継という複数の条件を把握し、何を変えれば営業や食料供給を継続できるのかを具体的に検証することである。その積み重ねこそが、人口減少時代の地域商業を考える現実的な出発点になる。