地方議会は必要なのだろうか。
人口数千人の町にも議会があり、議員がいる。定例会が開かれ、予算や条例が審議され、一般質問が行われる。一方で住民から見ると、「結局、役所が作った予算を承認しているだけではないか」「議員が何をしているのか分からない」「議員同士の人間関係や地域のしがらみばかりが目につく」と感じることもあるだろう。
しかし、この問題を「地方議会は要らない」という結論で処理するのは適切ではない。
むしろ問題は逆である。
地方議会は地方自治にとって極めて重要だからこそ、それが十分に機能しなくなったときの弊害も大きい。
地方議会を考えるときに必要なのは、議員個人の資質について論じることではない。「良い議員がいる」「悪い議員がいる」という話だけでは、地方議会が抱えている問題の本質には届かない。
見るべきなのは、首長と議会の関係、選挙制度、人口減少、候補者不足、議員構成、行政との情報格差、政策形成能力、そして住民との関係である。
地方議会とは本来何をするための制度なのか。そして、なぜその制度が地域によっては十分に機能しにくくなっているのか。
そこから考えてみたい。
地方議会は「首長を手伝う組織」ではない
日本国憲法第93条は、地方公共団体に「議事機関として議会を設置する」と定め、地方公共団体の長と議会議員の双方を住民が直接選挙する仕組みを採用している。
ここが地方政治を理解するうえで非常に重要である。
国政では、国会の多数派を基礎として内閣が組織される議院内閣制が採用されている。それに対して地方自治では、知事や市町村長も住民が直接選び、議員も住民が直接選ぶ。
一般に「二元代表制」と呼ばれる仕組みである。
したがって、市町村長が住民の代表であるのと同じように、市町村議会も住民の代表である。
2014年の衆議院総務委員会でも、政府は地方議会について、条例の制定・改廃、予算決定、地方税の賦課徴収などの団体意思決定機能と、執行機関に対する監視機能を持ち、首長と議会が「健全な緊張関係」の中で地方自治を運営することが期待されているとの趣旨を説明している。
つまり、本来の関係は、
首長が行政を動かし、議会がそれを民主的に制御する
という関係である。
地方議会は首長を手伝うための組織でもなければ、役所が提出した案件に形式的に賛成するための組織でもない。
首長から一定の距離を置き、「その政策は本当に必要なのか」「その支出は妥当なのか」「別の選択肢はないのか」と問い続ける存在でなければならない。
数千万円、数億円を使う行政を一人の首長だけに任せてよいのか
地方議会の存在理由を理解するには、議会がなくなった自治体を想像すると分かりやすい。
市町村長は予算を編成し、道路を整備し、公共施設を建設し、福祉政策を決め、補助金を交付し、さまざまな契約を行う。
行政が扱う金額は、小さな町村であっても極めて大きい。
これを「選挙で選ばれた首長なのだから任せればよい」と考えることもできる。
しかし、選挙で選ばれたことと、任期中のすべての判断が正しいこととは別問題である。
だからこそ地方自治法第96条は、条例の制定・改廃、予算、決算、地方税、一定の契約や財産取得・処分などについて、地方議会の議決を必要としている。
これは行政手続上の形式ではない。
行政権力に対して、もう一つの民主的な判断を介在させる仕組みなのである。
首長が「やりたい」と考えても議会が認めなければ実施できない政策があり、行政が税金をどう使ったかについても議会が決算を審査する。
この仕組みを取り除けば、行政権は非常に強くなる。
したがって、地方議会の最大の存在意義は「議員を置くこと」そのものではなく、
地方政府の権力を一か所に集中させないこと
にある。
問題は、制度として議会があっても「チェック」が働くとは限らないことだ
ここから地方議会の難しい問題が始まる。
制度上、首長と議会が別々に選ばれているからといって、自動的に相互監視が機能するわけではない。
首長提出の議案について議員が十分な資料を読み、政策効果を検証し、必要なら修正を求めることで初めて制度は機能する。
ところが現実には、行政と議会との間には大きな情報格差が存在する。
役所には、財政、税務、福祉、都市計画、上下水道、教育、介護、防災など、それぞれの分野を担当する職員がいる。政策案はこうした行政組織によって長時間をかけて作成される。
それに対し議員側は、限られた人数と支援体制で、その内容を検証しなければならない。
しかも地方自治体が扱う政策は、以前より高度化している。
人口減少対策、公共施設再編、地域公共交通、医療・介護、情報システム、防災、再生可能エネルギーなど、専門的な判断を必要とする案件は珍しくない。
ここには構造的な問題がある。
行政を監視する側より、監視される行政側の方が情報と専門知識を大量に持っているのである。
したがって議会が十分な調査能力を持たなければ、制度上は議決していても、実質的には行政の説明を確認して承認するだけになりかねない。
すべての地方議会がそうだという意味ではない。
重要なのは、「議会が存在すること」と「議会による監視が機能していること」は同じではない、という点である。
「選挙があるから民意を反映している」とも限らなくなっている
さらに深刻なのが、地方議員のなり手不足である。
2023年の統一地方選挙について、当時の総務大臣は国会で、市区町村議会における無投票当選者の割合が前回の9.4％から11.9％へ上昇し、定数割れとなった団体も8団体から21団体へ増加したと説明している。
町村に限定するとさらに厳しい。
全国町村議会議長会が2024年にまとめた検討では、2023年の統一地方選挙で無投票や定数割れが増加したことを踏まえ、議員のなり手不足を議会だけではなく町村そのものに関わる危機として位置づけている。
これは民主主義にとって軽い問題ではない。
議員定数が10人で候補者が10人しかいなければ、候補者同士を比較して選ぶという選挙の核心部分が失われる。
法律上は正当に選出された議員であっても、政治学的には「競争による選択」という機能が弱くなる。
地方議会の正統性は選挙に由来する。
ところが、候補者不足によって選挙そのものが成立しにくくなれば、その正統性を支えている土台が弱くなってしまう。
これは地方議会制度が現在直面している最も重大な問題の一つである。
議会が地域社会の縮図になっていないという問題
もう一つ考えなければならないのが代表性である。
議会は住民の代表機関である以上、地域社会のさまざまな立場や利害が持ち込まれることに意味がある。
高齢者だけでなく若者がいる。会社員もいれば自営業者もいる。子育て世代、一人暮らし世帯、介護を担う人、移住者など、地域社会を構成する人々の生活条件は異なる。
ところが地方議会の構成が地域人口の構成から大きく偏れば、悪意がなくても議論されやすい政策分野と議論されにくい政策分野が生じる可能性がある。
政府も地方議会のなり手不足問題について、過去の統一地方選挙では女性議員が少ない議会や議員の平均年齢が高い議会ほど無投票当選割合が高い傾向があったとして、多様な層の議会参加を促す必要性を指摘している。
ここで問題なのは、年齢や性別そのものではない。
ある属性の人が議員になることが悪いのではなく、特定の職業、世代、性別、社会経験だけに候補者が偏り続ける構造が問題なのである。
代表制民主主義は、さまざまな利害を議会の中に持ち込み、議論を通じて調整する制度である。
その入口が狭くなれば、議会の制度的価値そのものが小さくなる。
「地域の要望を役所へ届ける人」だけになれば議会は弱くなる
地方議員には、住民から道路補修、街灯、福祉、交通、公共施設など多くの相談が寄せられる。
住民の声を行政へ届けること自体は重要な仕事である。
しかし、地方議員の役割が「住民から頼まれたことを役所につなぐ人」だけになってしまうと別の問題が生じる。
議員の本来の仕事は、個別の要望を処理することだけではない。
例えば人口減少地域で、
「利用者が少なくなった公共施設を今後も維持するのか」
「道路、水道、学校、公共交通をどの範囲まで残すのか」
「限られた財源を子育て、高齢者福祉、産業政策のどこへ配分するのか」
といった問題を考える必要がある。
このような問題では、すべての住民の要求を同時に満たすことはできない。
だから政治が必要になる。
個々の要求を行政につなぐことと、地域全体にとって何を優先すべきか判断することは違う。
地方議会が前者ばかりになれば、長期的な政策判断が弱くなり、目の前の個別利益を積み重ねる政治へ傾きやすくなる。
人口減少は地方議会の問題をさらに難しくする
今後、地方議会の問題は人口減少と切り離せなくなる。
人口が減れば、議員候補になり得る人口も減る。
さらに若年人口や現役世代が少なくなれば、仕事を続けながら議員になることのできる人材も限られる。
そこで「議員が少ないなら定数を減らせばよい」という議論が出てくる。
一見すると合理的である。
しかし定数削減には別の問題がある。
議員を減らせば議会経費は減少する一方、一人の議員が代表する住民の範囲は広くなり、委員会などで政策を専門的に調査する人数も減る。
つまり、
議員を減らせば議会が効率化するとは限らない。
行政組織の規模に対して議会側を極端に小さくすれば、行政を監視する能力まで低下する可能性がある。
同じことは議員報酬にもいえる。
議員報酬を下げれば財政負担は軽くなる。
しかし報酬が低すぎれば、他の仕事を持つことが難しい人や、子育て世代、現役会社員などが立候補しにくくなり、候補者層をさらに狭くする可能性がある。
地方議会改革では「経費を減らすこと」と「民主的統制能力を維持すること」を分けて考えなければならない。
最も危険なのは「首長と議会が仲良くなること」ではなく、緊張関係が消えること
政治の世界で対立という言葉は悪く受け取られやすい。
「町長と議会が対立している」 「議会が行政の邪魔をしている」
という報道を見ると、協力した方がよいように感じる。
もちろん、感情的な対立や政争によって行政運営が止まることは望ましくない。
しかし、首長と議会が常に同じ方向を向いている状態も、本来の制度設計から考えれば必ずしも理想ではない。
地方自治では、首長と議会は異なる選挙によって住民から権限を与えられている。
だからこそ議会には、
「その説明では十分ではない」
「予算が過大ではないか」
「別の政策の方が効果的ではないか」
と問い返す役割がある。
政府自身も、二元代表制について首長と議会がそれぞれの役割を果たし、「健全な緊張関係」を形成することを期待している。
問題なのは対立そのものではない。
チェックすべき場面でもチェックしなくなることである。
反対に「反対すること」だけが議会の仕事でもない
ただし、ここには逆方向の危険もある。
行政を監視することと、行政提案に反対することは同じではない。
十分に検討した結果、行政案が合理的なら賛成するのが当然である。
議会の価値は賛成率や反対率では測れない。
重要なのは、
「どのような資料を確認したのか」
「どのような代替案を比較したのか」
「費用と効果をどう評価したのか」
「将来負担を検討したのか」
という意思決定の過程である。
すべての議案に賛成する議会が直ちに悪いわけではないし、反対議案が多い議会が優れているわけでもない。
民主政治で重要なのは、結論よりも、結論へ至るまでの検証可能性なのである。
一般質問をしているだけでは議会改革にはならない
多くの地方議会では一般質問が行われている。
一般質問は行政課題を公開の場で取り上げる重要な制度である。
しかし、質問件数だけで議会活動を評価することには注意が必要だろう。
本当に重要なのは、質問した結果として政策がどう変わったか、予算配分がどう改善されたか、行政の問題点が是正されたかである。
地方自治法は議員による議案提出や、委員会による調査・議案審査、公聴会、参考人からの意見聴取など、議会が政策形成に関与できる制度も用意している。
地方議会を強くするには、
「質問する議会」から「調査し、比較し、政策を形成する議会」へ進めること
が重要になる。
人口減少時代には特にそうである。
これからの自治体では、「何を新しく始めるか」以上に、「何を維持し、何を縮小し、何をやめるか」という政治的に難しい判断が増える。
こうした判断を首長と行政だけに背負わせるのではなく、住民代表である議会が責任を分担する必要がある。
地方議会の最大の弊害は「議会があることで民主主義が機能していると思ってしまうこと」かもしれない
ここまで考えると、地方議会が地域社会にもたらし得る最大の弊害は、議員報酬でも議員数でもないことが見えてくる。
制度として議会が存在し、定例会が開かれ、予算が議決されている。
その形式が整っているために、
「地方自治は民主的に統制されている」
と思い込んでしまうことである。
候補者が不足し、選挙競争が弱くなり、議会の構成が偏り、行政との情報格差が大きく、政策を独自に検証する能力が弱くなれば、形式的には地方自治制度が存在していても、その中身は次第に薄くなっていく。
これは議会を廃止すれば解決する問題ではない。
むしろ逆である。
行政権が強くなればなるほど、その行政を監視する議会の能力を強くしなければならない。
必要なのは「議員を減らす改革」ではなく「議会を機能させる改革」である
地方議会改革というと、議員定数削減や報酬削減が注目されやすい。
確かに議会経費が妥当かどうかを検証することは必要である。
しかし、本当の改革はそこではない。
候補者が出られる環境をつくること。会社員や子育て世代を含む多様な住民が政治参加できる制度をつくること。議員が行政資料を分析できる調査支援を整えること。議案、賛否、議事録、委員会審査などを住民が容易に確認できるようにすること。政策について行政案と代替案を比較できる議会にすること。
こうした改革の方が、地方自治の本質に近い。
議員を何人減らしたかではなく、
行政の判断をどこまで検証できたか。
住民の異なる意見をどこまで議論の場に持ち込めたか。
将来世代まで考えた政策判断ができたか。
そこを評価すべきである。
地方議会はなくてはならない。だからこそ厳しく見る必要がある
地方議会は、地域社会に付け加えられた飾りではない。
条例を決め、予算を決め、決算を審査し、税や重要な財産・契約について判断し、行政を監視する。
地方自治における権力分立の重要な一部分である。
だから地方議会は必要である。
しかし、「必要な制度だから批判してはいけない」ということにはならない。
むしろ必要不可欠な制度だからこそ、機能しているのかを徹底して検証しなければならない。
人口減少によって候補者が減り、無投票当選や定数割れが発生し、行政課題が専門化・複雑化している現在、地方議会を取り巻く条件は以前より厳しくなっている。政府も国会答弁で、地方議員のなり手不足を重要な課題として認識している。
これから問われるのは、
「地方議会を残すか、なくすか」
ではない。
「地方議会という制度を、本当に住民のために機能させられるのか」
である。
首長に反対することが議会なのではない。
首長に賛成することが議会なのでもない。
行政が示した政策を検証し、住民の異なる利害を調整し、その自治体が限られた財源をどこへ使い、何を残し、何を諦めるのかを公開の場で決める。
それが地方議会の仕事である。
そして人口が減り、財源が限られ、すべての行政サービスを維持することが難しくなる社会ほど、その役割は重くなる。
地方議会が不要になるのではない。
地方が難しい時代になるほど、本当に機能する地方議会が必要になるのである。
