選挙の夜、市役所や町村役場の一室には独特の熱気がある。当選確実を知らせる一報が入り、支援者から花束が渡され、新しい市長や町長が壇上でこれからの四年間を語る。人口減少を食い止めたい、産業を育てたい、子育てを支援したい、高齢者が安心して暮らせる地域にしたい。言葉の一つひとつには、その地域が少し変わるかもしれないという期待が託されている。
ところが、祝福の夜が明けると、首長を待っている仕事の風景はかなり違う。
予算、人事、福祉、学校、道路、水道、公共施設、防災、契約、情報システム、国や都道府県との調整、そして議会への説明。人口数千人の市町村であっても、行政組織は決して単純な小組織ではない。法令によって行わなければならない仕事が数多くあり、住民の生命や財産に直接かかわる業務を抱え、一つの大型事業の判断が十年後の財政にまで影響することもある。
選挙では「この地域をどのようにしたいか」が問われたはずなのに、当選した瞬間、その人物には複雑な行政組織を動かす経営能力まで求められる。
ここには、地方自治について考えるとき意外に見過ごされてきた、一つのねじれがある。
私たちは選挙によって政治家を選んでいる。同時に、その一回の選挙によって、数十億円、場合によっては数百億円以上の予算と多数の職員を動かす行政組織の最高責任者まで選んでいるのである。
選挙は行政経営者の採用試験ではない
市長や町長を住民が選ぶことには、もちろん大きな意味がある。
どのような地域をつくるのか。何に税金を使うのか。開発を優先するのか、自然環境を守るのか。公共施設を残すのか、統廃合するのか。高齢者施策と子育て施策のどちらにより多くの資源を振り向けるのか。こうした問題には、計算すれば一つの答えが出てくるわけではない。住民によって価値判断が異なるからこそ、選挙によって政治的な方向を決める必要がある。
日本では、それは単なる慣習でもない。日本国憲法第93条第2項は、地方公共団体の長を住民が直接選挙することを定めている。したがって、現在の日本で「市長や町長を選挙で選ぶのをやめ、民間から専門経営者を採用して行政のトップにする」という制度を、そのまま導入することはできない。
しかし、「市長や町長を選挙で選ばなければならない」ということと、「選挙で選ばれた一人の人物が行政経営のほぼすべてを背負うことが最適である」ということは、同じではない。
考えてみれば、選挙は行政経営能力を測定するようには設計されていない。候補者が長期財政計画をどの程度読み解けるのか、公共施設の更新費用を推計できるのか、大規模な情報システム更新を管理できるのか、組織を再編し人員配置を適正化できるのかを、有権者が投票所で試験するわけではない。
実際の選挙では、政策、人物、政治経験、地域との関係、これまでの実績、発信力などが総合的に評価される。それは民主主義として当然のことである。しかし、そこで選ばれた人物が財政、人事、組織設計、契約管理、デジタル化、公共施設管理といった行政経営の各分野でも優れた専門家であるとは限らない。
にもかかわらず、日本の地方自治では、「地域をどちらへ向かわせるかを決める能力」と「巨大な行政組織をどのように動かすかという能力」が、市長や町長という一つの職にかなり強く重なっている。
そこで、少し違った市町村行政を想像してみたい。
市長や町長は、これまで通り住民が選挙で選ぶ。その一方で、行政経営に強い専門的人材を全国から公募し、首長を補佐しながら組織運営を担う「行政経営者」を置いたらどうなるだろうか。
地域の方向を決める人と、行政組織を動かす人
ここでいう「行政経営者」は、現在の日本法に存在する正式な職名ではない。地方自治の役割分担を考えるための仮称である。
市長や町長は住民から直接信任を受け、「この地域をどちらへ向かわせるのか」を決める。行政経営者は、その政治的な方向を具体的な行政へ変換する役割を担う。財政を分析し、事業の優先順位を整理し、公共施設の維持更新を計画し、庁内組織を調整し、必要な専門人材を確保し、政策が計画通り進んでいるかを継続的に確認する。
こう書くと企業経営の仕組みを行政に持ち込むようにも見えるが、行政と企業は根本的に違う。採算が悪いから消防署をなくす、利用者が少ないから福祉サービスを廃止する、利益が出ないから山間部への行政サービスをやめる、という判断は行政にはできない。行政には効率だけでは測れない公平性、安全、権利保障という目的がある。
それでも、「何を大切にするかを決める仕事」と「決められた目的をどのような組織と方法で実現するかを考える仕事」が、完全に同一でないことも確かだろう。
この二つを制度的に分担している地方政府は海外に存在する。
代表的なのが米国などでみられるCouncil-Manager（カウンシル・マネージャー方式・選挙で選ばれた議会と任命された専門行政経営者が役割を分担する地方政府制度）である。典型的には、選挙で選ばれた議会が政策の方向や予算について政治的な判断を行い、議会が任命したCity Manager（シティ・マネージャー・地方政府の日常的な行政運営を担当する専門行政経営者）が予算案の作成、職員管理、行政運営などを担う。
ただし、ここは注意しておかなければならない。
Council-Manager（カウンシル・マネージャー方式）は米国の地方制度の中で成立した仕組みであり、日本でこの記事が想定する「公選された市長・町長と、その下で働く行政経営型の専門職」という構想とは同じ制度ではない。この記事で海外制度を見る目的は、制度をそのまま輸入するためではなく、政治的な意思決定と専門的な行政運営をどこまで分担できるかを考えるための比較対象とすることにある。
また、Council-Manager（カウンシル・マネージャー方式）の説明でしばしば参照されるInternational City/County Management Association（国際市・郡管理協会）は、専門的な地方行政経営や同制度を積極的に推進している団体でもある。したがって、その資料は制度の構造を理解するうえでは有用だが、「この制度が優れている」とする評価については、独立した学術研究と分けて読む必要がある。実際、同協会自身もCouncil-Manager（カウンシル・マネージャー方式）の普及や専門行政経営の推進活動を行っている。
日本にも、すでに制度上の入口はある
では、この発想は日本ではまったくの空想なのだろうか。
必ずしもそうではない。
地方自治法では、市町村に副市町村長を置くことができる。副市町村長は、市長や町長が議会の同意を得て選任し、任期は原則として四年である。そして首長は、任期途中でも副市町村長を解職することができる。つまり、単純な公募採用職ではなく、仮に全国から候補者を公募するとしても、最終的には首長が候補者を選び、議会の同意を得て選任するという形になる。
しかも副市町村長の仕事は、首長が不在のときだけ代役を務めるようなものではない。地方自治法第167条は、副市町村長が首長を補佐し、その命を受けて政策や企画をつかさどり、職員の事務を監督すると定めている。さらに、首長の権限に属する事務の一部について委任を受け、実際に執行することもできる。
したがって、現在の法制度を前提として現実的に考えるなら、「行政経営者」という独立した第二の首長を新設するというよりも、行政経営に強い人材を全国から公募し、その中から市長や町長が議会の同意を得て副市町村長などに選任し、明確な担当領域と責任を与える、という形がまず考えられる。
もちろん、それでも米国のCity Manager（シティ・マネージャー・専門行政経営者）と同じにはならない。日本の市長や町長は自治体を代表し、行政事務を管理・執行する中心的な権限と責任を持つからである。
それでも、「首長がすべてを自分で経営する」という発想と、「政治的責任は首長が負いながら、行政経営のかなりの部分を専門的人材に任せる」という発想の間には、大きな違いがある。
市長や町長が地域の未来を語り、行政経営者がその未来を実現できる組織をつくる。
この分業がうまく機能するなら、これまで一人の首長に集中していた仕事の意味はかなり変わってくる。
人口が減っても、行政の仕事は同じ割合では減らない
この問題が特に重要になるのは、人口減少が進む市町村である。
人口が半分になれば行政の仕事も半分になるのなら、問題は比較的単純だ。しかし実際にはそうならない。
人口が減っても住民票の交付は必要であり、税務、福祉、防災、教育、道路、水道、ごみ処理などの行政機能は残る。道路延長が人口に合わせて自然に半分になるわけではなく、水道管が住民減少に応じて短くなるわけでもない。人口3,000人の市町村にも条例、予算、決算、議会、選挙、福祉、防災といった一定の行政機能が必要になる。
言い換えれば、地方行政には人口が減っても簡単には消えてくれない「固定的な仕事」がある。
その一方で、行政に求められる専門性はむしろ高くなっている。情報システムの標準化、個人情報保護、サイバーセキュリティ、複雑化する福祉制度、公共施設の老朽化対策、災害対応など、小規模な市町村だから簡単になるとは限らない。国でも、市町村が必要とするデジタル人材を単独で確保するだけでなく、都道府県と市町村が連携して専門人材を確保する仕組みが検討・推進されている。
もちろん、小規模な市町村には専門家がいない、と一般化することはできない。優れた職員を抱える小規模自治体もあり、外部委託、広域連携、都道府県からの支援、複数自治体による共同処理によって専門性を補う方法もある。
それでも人口規模が小さくなれば、財政、人事、情報、福祉、土木など多分野の専門家を一つの組織の内部だけで十分にそろえる余地が小さくなりやすいという問題は残る。
人口減少とは、単に住民の人数が減っていく現象ではない。
一定量残り続ける行政機能を、より少ない住民、職員、税源によって支えなければならなくなる過程でもある。
ここまで考えると、人口減少時代に検討すべきなのは学校や道路や公共施設の統廃合だけではないことが分かる。
現在の行政組織そのものを、現在と同じ方法で維持できるのか。
これもまた、人口減少地域がいつか向き合わなければならない問題である。
では、専門行政経営者を置けば行政は良くなるのか
ここまでなら、「それなら専門家を入れた方がよい」という結論になりそうである。
ところが、実証研究を見ると話はそれほど単純ではない。
Jered B. Carrが2015年に発表した研究レビューでは、Council-Manager（カウンシル・マネージャー方式）がMayor-Council（メイヤー・カウンシル方式・公選首長が行政運営で強い役割を持つ地方政府制度）より優れた行政成果を生み出すという複数の仮説について、過去の研究が整理された。その結果、政治的代表や制度機能について一定の研究蓄積がある一方、「専門経営型の自治体の方がより良く管理される」という中心的な命題については、十分な実証的裏付けが得られていないと評価されている。
財政面でも結果はそろっていない。
Changhoon Jungによる2006年の研究は、人口5万人を超える米国504都市を1980年から2000年まで追跡し、Council-Manager（カウンシル・マネージャー方式）の都市とそれ以外の都市の行政支出を比較した。一般的な行政機能に関する一人当たり支出については、両者に統計的に明確な差は確認されなかった。警察支出ではCouncil-Manager（カウンシル・マネージャー方式）の方が低いという結果が出たものの、消防では有意な差はなかった。
さらにStephen CoateとBrian Knightの2011年の研究では、Mayor-Council（メイヤー・カウンシル方式）の方が公共支出が低くなるという理論的予測が示され、実際の都市データを用いた分析でもその方向を支持する結果が得られている。
つまり、「専門行政経営者を置けば無駄が減り、行政コストが下がる」とまでは、現在の研究から言うことができない。
むしろ興味深いのは、制度の違いが財政だけではない部分に表れる可能性である。
Kimberly L. NelsonとWhitney B. Afonsoが2019年に発表した米国自治体の研究では、1990年から2010年までの汚職による有罪判決を分析したところ、Council-Manager（カウンシル・マネージャー方式）の自治体ではMayor-Council（メイヤー・カウンシル方式）の自治体より、汚職による有罪判決が発生する可能性が低いという関連が報告された。推計では57％低かった。
しかし、この数字だけを見て「専門経営制度にすれば汚職が57％減る」と読むのは危険である。
観察研究では、そもそもCouncil-Manager（カウンシル・マネージャー方式）を選択する自治体と選択しない自治体の性格が違う可能性がある。改革志向が強い自治体、行政専門職を採用できる自治体、政治文化が異なる自治体だからこそ、その制度を採用しているのかもしれない。また、「汚職による有罪判決」は実際に発生した汚職そのものではなく、捜査や訴追の状況にも影響される。
制度と行政成果の関係を考えるとき、最も警戒すべきなのは、「その制度を採用したから成果が良くなった」のか、「もともと成果を良くしやすい自治体だからその制度を採用した」のかを取り違えることである。
専門家という肩書も、制度という名前も、それだけでは行政成果を保証してくれない。
米国の結果を、日本の人口数千人の市町村へそのまま持ち込めない
さらに、この種の海外研究を日本の地域分析に使うときには、もう一段慎重になる必要がある。
たとえば先ほどのJungの研究は、人口5万人を超える米国都市を対象としている。
ところが、日本で人口減少問題が深刻になっている市町村の中には、人口1万人を下回り、さらに数千人という自治体も少なくない。規模だけを見ても研究対象はかなり違う。
まして、日本と米国では地方税制、公務員制度、議会制度、自治体が担当する行政サービスの範囲、州・都道府県との関係、専門人材の労働市場などが異なっている。
したがって、
「米国でCouncil-Manager（カウンシル・マネージャー方式）に一定の成果が観察された」
という研究結果から、
「日本の人口3,000人の市町村でも行政経営者を置けば成果が良くなる」
という結論を直接導くことはできない。
ここから得られるのは答えではなく、仮説である。
政治的な代表性と専門的な行政経営をある程度分担した場合、日本の人口減少自治体の行政成果は改善するのか。
この問いを、日本の制度とデータを使って検証する価値がある、というところまでが現在言える範囲だろう。
本当に難しいのは「効率」ではなく「誰が決めたのか」である
仮に行政経営者を置いたとしても、もっと難しい問題が残る。
責任の所在である。
たとえば老朽化した公共施設が三つあり、人口予測と維持更新費を計算すると一つに集約した方が合理的だったとする。行政経営者は「今後二十年間の財政を考えれば統合すべきです」と提案するかもしれない。
しかし、閉鎖される地区の住民にとって、その施設は単なる行政資産ではない。長年地域行事が行われ、子どもが集まり、高齢者が顔を合わせてきた場所かもしれない。
数字で見れば行政経営者の判断には合理性がある。
それでも住民が反対することにも合理性がある。
その間に立つのが政治である。
行政は企業経営と決定的に違う。利益だけで成果を測れない。利用者が少なくても残さなければならないサービスがあり、効率が悪くても公平性のために必要な事業がある。消防や防災設備のように、できれば何年間も本格的に使われない方がよい公共サービスさえ存在する。
だから行政経営者に「行政を効率化してください」とだけ命じるのは危険である。
本当に必要なのは、何を効率化してよいのか、何を効率が悪くても守るのか、その境界を政治が決めることである。
市長や町長と議会が「この市町村は何を大切にするのか」を決め、その政治的な境界の中で行政経営者が方法を考える。
専門家が価値判断まで独占すれば民主主義から離れていく。一方で、政治家が個別の行政運営に過度に介入すれば、専門経営を導入した意味がなくなる。
制度の成否は、優秀な人物を一人採用できるかどうかよりも、政治と行政経営の境界をどこまで明確に設計できるかにかかっている。
公募するなら「市町村を救う英雄」を探してはいけない
もし日本の市町村が、このような制度を試みるなら、「市町村を立て直してくれる有名経営者募集」という話にしてはいけないだろう。
地方行政に必要なのは、救世主ではなく仕組みをつくれる人である。
行政経営者の成果を評価するときも、「財政を何億円削減したか」だけでは不十分だろう。公共施設の長期的な維持管理、職員採用と人材育成、行政手続に要する時間、住民サービスの利用しやすさ、デジタル化、広域連携、政策実施の速度、職員の働き方など、複数の指標を長期間追う必要がある。
しかも、単年度だけ成績を上げても意味がない。
公共施設の修繕を先送りすれば、その年度の支出は減る。しかし十年後には、より大きな費用となって戻ってくるかもしれない。職員数を一気に削減すれば人件費は下がるが、職員が疲弊し、採用できなくなり、行政能力そのものが低下する可能性もある。
行政経営とは、数字を小さくする技術ではない。
限られた資源を、住民が必要とする公共価値へ変換し続ける能力である。
だから行政経営者を導入するなら、その人物が何を決められるのか、何を市長や町長に諮らなければならないのか、何を議会が判断するのかをあらかじめ明確にしておく必要がある。そして成果が不十分なら交代できる仕組みも必要になる。
選挙で選ばれていない専門家を民主主義の外へ置くのではない。
専門家を民主主義の中でどのように使うかを設計する。
そこに、この構想の本質がある。
私たちは地方選挙で何を選んでいるのだろう
ここまで考えてくると、「行政経営者を置いたら市町村は良くなるのか」という問いは、少し違った問いへ変わっていく。
そもそも私たちは地方選挙で何を選んでいるのだろう。
候補者の人格を選んでいるのか。政策を選んでいるのか。地域の将来像を選んでいるのか。それとも、多数の職員と巨額の予算を動かす行政経営能力まで含めて、一人の人物に託しているのだろうか。
人口も税収も増えていた時代には、この問いは現在ほど切実ではなかったかもしれない。新しい学校を建て、新しい道路を造り、新しい公共施設を整備することが成長と結びつきやすかった。
しかし人口が減る時代には、地方政治そのものの性格が変わる。
新しいものをつくる以上に、何を残し、何を統合し、何をやめるのかを決めなければならない。その判断には住民から与えられた政治的正当性が必要であると同時に、人口予測、財政分析、施設管理、組織設計といった高度な行政経営能力も必要になる。
その二つを、一回の選挙によって選ばれた一人の首長に求め続けることが、人口減少時代にも最も合理的な制度なのだろうか。
もちろん、行政経営者を置けば市町村が必ず良くなるわけではない。
優秀な人材を採用できる保証はなく、市長や町長との対立が起きる可能性もある。行政経営者と議会の考えが衝突することもあるだろう。役割分担が曖昧なら、住民から見て「結局、誰が決めたのか分からない」という状態に陥る危険すらある。
そして何より、海外研究から日本の小規模自治体における効果を直接証明することはできない。
だから、この構想を「これからの地方自治の正解」と呼ぶのは早い。
しかし、「検討する価値のある仮説」としては十分に成立している。
人口減少とは、市町村の人口だけが小さくなっていく現象ではないからである。
人口が減り、職員が減り、税源が細り、専門人材を確保することが難しくなっても、行政が担わなければならない仕事は同じ速度では消えてくれない。
そのとき最初に限界を迎えるのは、道路でも水道でも学校でもなく、
「現在の行政組織を、現在と同じ方法で動かし続ける能力」
なのかもしれない。
選挙は、市町村がどちらへ向かうのかを決める。
行政経営は、そこへどのようにたどり着くのかを考える。
現実には、その二つを完全に切り離すことなどできない。しかし、切り離せないからといって、最初から同じ仕事だと考える必要もない。
選挙の夜、新しい市長や町長が壇上で地域の未来を語る。
翌朝、静かな役所や役場では予算書が開かれ、人員配置の相談が始まり、老朽化した施設の修繕費が積み上がり、数年後には更新しなければならない情報システムの予定表が置かれている。
市町村の未来は、おそらくその両方によってつくられている。
だから人口減少時代の地方自治について考えるとき、本当に問うべきなのは「誰を市長や町長に選ぶか」だけではない。
私たちは、選挙で選ばれた一人の首長に、いったいどこまでの仕事を背負わせようとしているのか。
その問いを立てるところから、人口減少時代の地方自治の次の形を考えることが始まるのではないだろうか。