1990年代末から2000年代にかけて、日本では全国規模で市町村合併が進められました。
いわゆる「平成の大合併」です。
1999年3月末に3,232あった市町村は、2010年3月末には1,727まで減少しました。約11年間で、日本の市町村のほぼ半数が姿を消したことになります。合併に参加した旧市町村は2,093にのぼり、それが588の新しい市町村へ再編されました。
これほど大規模な自治体再編が行われた背景には、人口減少、高齢化、地方財政の悪化、行政サービスの高度化などへの危機感がありました。
小さな町や村がそれぞれ役場を持ち、議会を持ち、公共施設を維持するよりも、複数の自治体を一つにまとめた方が効率的ではないか。自治体の規模を大きくすれば職員や施設を集約でき、専門職員も配置しやすくなり、財政基盤も強くなるのではないか。
その考え方自体には、かなり合理的な部分があります。
では、約20年が過ぎた現在から振り返ったとき、市町村合併は本当に地方を救ったのでしょうか。
結論を先に言えば、市町村合併には行政組織を維持するという意味では一定の効果があったものの、地域そのものを再生する政策ではなかったと考えるのが妥当です。
むしろ、市町村という行政単位を大きくすることと、そこで暮らす地域社会を維持することは、まったく同じ問題ではありませんでした。
小さな自治体ほど行政コストは高くなりやすい
市町村合併を考えるうえで最初に理解しておく必要があるのは、自治体には一定の固定費が存在するということです。
人口3万人の町でも人口5,000人の町でも、役場には総務、税務、福祉、住民登録、道路管理、教育など多くの行政機能が必要です。人口が6分の1になったからといって、役場の仕事を単純に6分の1にすることはできません。
そのため一般に、小規模自治体ほど住民一人当たりの行政コストは高くなりやすくなります。
会社で考えれば分かりやすいでしょう。
売上高100億円の企業と10億円の企業であっても、経理、人事、情報システム、法務といった管理部門を完全になくすことはできません。企業規模が小さくなるほど、こうした固定費の負担率は大きくなります。
自治体でも同じことが起こります。
人口が減少する一方で、行政機能そのものは残さなければならない。この構造が、小規模自治体の財政を苦しくする大きな理由の一つです。
平成の大合併では、こうした問題への対応として自治体規模を拡大することが期待されました。
実際、合併した市町村では平均人口、平均面積ともに大幅に拡大しました。日本総合研究所が2026年に財務省財務総合政策研究所の研究会で示した資料では、合併市町村の平均人口は約2万6,000人から約9万2,000人へ、平均面積は約101平方キロメートルから約358平方キロメートルへと拡大しています。
行政区域という意味では、確かに自治体はかなり大型化したのです。
国も強力に合併を後押しした
平成の大合併は、単に自治体が自主的に統合していったわけではありません。
国も財政制度を使って強く合併を促しました。
代表的な制度が「合併特例債」です。
合併後の公共施設整備などについて事業費の95％まで地方債を発行でき、その元利償還金の70％が地方交付税で措置される仕組みでした。また、合併すると本来減少する可能性のある地方交付税についても、一定期間、旧市町村が別々に存在していたと仮定して計算する「合併算定替」が設けられました。
つまり、自治体にとって合併にはかなり大きな財政的メリットが用意されていました。
一方では、小規模自治体への地方交付税上の割増措置が縮小され、三位一体改革によって地方への財政移転も削減されました。日本総合研究所の整理では、2004年からの3年間で地方の税財源は数兆円規模で減少したとされています。
自治体側から見れば、
「合併すれば財政支援がある。しかし単独で残れば財政環境は厳しくなる」
という状況だったわけです。
したがって平成の大合併は、地方自治体が完全に自由な条件の中で選択したというより、国の制度設計によって合併を選びやすい環境が作られていた政策でもありました。
行政効率化という目的では一定の成果があった
では、実際に合併によって行政コストは下がったのでしょうか。
ここは感情論ではなく慎重に評価する必要があります。
近年の検証では、合併自治体について歳出を抑制する傾向が確認されています。
2026年に示された日本総合研究所の分析では、合併した自治体では合併特例債などによって一時的に歳出が増えるものの、その後は徐々に歳出効率化が進み、長期的にはその増加分を吸収できる可能性が示されています。公債費を除いた試算では累積約11年、公債費まで含めると累積約21年で合併に伴う歳出増を吸収するという結果です。
同資料では最終的に、
「行財政基盤の強化」と「行政の効率化」という平成の大合併の当初目的については、それなりの成果があった
と評価しています。
この点は重要です。
「平成の大合併は完全な失敗だった」と単純化するのは正確ではありません。
役場組織、議会、行政部門などを統合することで重複する機能を減らし、人口規模の大きな自治体として財政運営することには、一定の合理性がありました。
問題はその先です。
行政が効率化されたことと、地域が豊かになったことは同じではありません。
市役所が一つになっても地域は一つにならない
市町村合併で最も見落とされやすかったのが、この点かもしれません。
例えば、人口2万人のA町、1万5,000人のB町、1万人のC町が合併し、人口4万5,000人の市になったとします。
統計上は人口4万5,000人の自治体になります。
しかし、A町、B町、C町という三つの生活圏が突然一つになるわけではありません。
それぞれに商店街があり、学校があり、地域コミュニティがあり、病院があり、住民の移動範囲があります。
行政境界を消しても、地理的な距離は消えません。
特に中山間地域や半島部では、新しい市の端から中心市街地まで数十キロメートル離れているケースもあります。
自治体の面積が広がれば、本庁舎や主要公共施設への平均的な移動距離も長くなります。
行政の側から見れば一つの市でも、住民の生活圏から見れば複数の地域がそのまま残っているのです。
ここに、市町村合併の根本的な難しさがあります。
周辺地域では「中心部への集中」が起こりやすい
合併後によく指摘される問題が、旧市町村の中心部だった地域の衰退です。
合併前には、それぞれの町や村に役場がありました。
役場には職員が勤務し、住民が訪れ、周囲には金融機関、飲食店、商店、建設会社などが存在しました。
役場は単なる行政施設ではありません。
地方の小さな町では、一つの大きな事業所でもあります。
ところが合併によって本庁舎が新しい自治体の中心部に集約されると、旧役場は支所になります。職員数が減り、扱う業務も限定されます。
さらに学校、図書館、保健施設、文化施設なども統廃合されれば、人の移動は新しい自治体の中心部へ向かいやすくなります。
結果として、
行政機能の集中 → 人の流れの集中 → 商業機能の集中 → 周辺部の生活利便性低下 → さらなる人口流出
という循環が発生する可能性があります。
実際、合併後の人口変化に関する研究の中には、旧市町村の非本庁地区で人口減少率が大きくなったとする研究や、人口が中心部に集中し周辺部の人口減少が加速したとする分析があります。
ただし、ここも注意が必要です。
合併したから周辺部が衰退したのか、それとももともと人口減少が進んでいた地域だから合併し、その後も人口減少が続いたのかを完全に区別することは難しいからです。
同じ研究整理の中には、中心部と周辺部の人口格差は合併以前から存在し、社会的な人口移動に対する合併そのものの影響は限定的だった可能性を示す研究もあります。
したがって「市町村合併が周辺地域を衰退させた」と一方向の因果関係で断定するのも適切ではありません。
むしろ、
すでに弱くなっていた周辺地域に対して、行政機能の集約が追加的に作用した可能性がある
と考える方が現実に近いでしょう。
合併しても人口は増えない
さらに重要なのは、市町村合併そのものには人口を増やす仕組みがほとんどないということです。
A町とB町を合併しても人口は増えません。
人口2万人と人口3万人の町を合併すれば、人口5万人の市が誕生します。
しかしこれは人口が5万人に増えたのではなく、行政上の集計単位を変更しただけです。
出生数も増えません。
雇用も自動的には増えません。
若者が流出する原因もなくなりません。
医師や介護職員が増えるわけでもありません。
スーパーの売上高も、道路の総延長も、水道管の総延長も原則として変わりません。
ここが、市町村合併政策の限界を最も端的に表しているところでしょう。
行政組織の規模は大きくできます。
しかし地域経済そのものの市場規模を大きくすることはできません。
人口減少時代に地方を苦しめているのは、行政組織だけではありません。
地域の購買力、労働力、医療需要、公共交通利用者、住宅需要など、地域経済を支える母数そのものが減少していることが問題なのです。
市町村の境界線を引き直しても、この問題は解決しません。
「人口5万人の市」という数字にも注意が必要になる
市町村合併後の地方を見るときは、人口だけで自治体規模を判断することにも注意が必要です。
例えば、人口5万人の自治体が二つあったとします。
一方は面積100平方キロメートルに5万人が比較的集中して暮らしている。
もう一方は合併によって面積500平方キロメートルになり、その中に複数の旧町村が分散している。
同じ人口5万人でも、行政サービスを提供する条件はまったく違います。
道路、水道、消防、学校、公共交通、ごみ収集などは、人口だけではなく「面積」と「人口密度」に強く影響されます。
人口が同じでも、人が広い範囲に分散して住んでいれば、一人当たりのインフラ維持コストは高くなります。
平成の大合併によって自治体の平均人口は増えましたが、同時に平均面積も大きく増えました。
このため、
「合併して人口規模が大きくなったから自治体経営が安定した」
とは単純には言えません。
むしろ人口減少が進めば、広大な行政区域の中で少ない人口を支える問題が、これから顕在化する可能性があります。
合併しなかった自治体は失敗だったのか
平成の大合併では、合併しなかった市町村も数多く残りました。
1999年から2010年にかけて合併しなかった自治体は1,139ありました。
では、合併しなかった自治体は判断を誤ったのでしょうか。
これも一概には言えません。
自治体の条件は極めて異なります。
財政力の高い町、観光収入のある町、大企業の事業所が立地する町、人口密度の高い町などでは、小規模でも独立した自治体を維持できる可能性があります。
逆に人口数千人で、人口減少率が高く、独自の税収が少ない自治体では、今後単独で全ての行政機能を維持することが一段と難しくなります。
つまり問題は、
「合併するか、しないか」
という二者択一ではありません。
地域ごとの人口、面積、財政、産業、交通網を踏まえて、どの行政サービスを単独で維持し、どのサービスを広域化するかを考える必要があります。
これから重要になるのは「全部合併」より「部分的な共同化」
平成の大合併から約20年が過ぎた現在、再び人口減少への対応が自治体の大きな課題になっています。
しかし、次も同じように自治体を大型化すれば解決するとは限りません。
むしろ現実的なのは、市町村という組織そのものをなくすのではなく、行政機能ごとに広域化する方法でしょう。
例えば、ごみ処理施設、消防、上下水道、情報システム、公共交通、専門職員、病院などは、一つの自治体だけで維持する必要はありません。
複数の市町村で共同運営すれば、規模の経済を得られる可能性があります。
一方、住民窓口、地域福祉、防災、地域コミュニティなどは、住民との距離が近い方が機能しやすいでしょう。
つまり、
行政機能は広域化するが、地域社会まで一つにしない
という考え方です。
これは平成の大合併の経験から得られる重要な教訓ではないでしょうか。
市町村合併が救ったのは「地方」より「行政組織」だった
平成の大合併を約20年後から振り返ると、評価はかなり複雑です。
行政効率化という意味では一定の成果がありました。
小規模自治体を統合することで行政組織を大型化し、職員や施設の重複を減らし、財政基盤を強化するという考え方には合理性があります。
実際、現在の研究でも合併自治体に歳出抑制の傾向が確認され、行財政基盤の強化について一定の成果があったと評価されています。
しかし、それは地方の人口減少を止めたという意味ではありません。
地方の若者流出を止めたわけでもありません。
商店を復活させたわけでも、地域交通を維持したわけでもありません。
さらに行政機能が中心部へ集中することで、旧町村部では「自治体は大きくなったのに、自分たちの地域は小さくなった」と感じる状況が生まれたところもあります。
ここに平成の大合併の本質があります。
市町村合併とは、地域再生政策というより、人口減少社会を前にした行政システムの再編政策だったのです。
だからこそ、「市町村合併は地方を救ったのか」という問いに対する答えは、単純な成功でも失敗でもありません。
行政組織を維持するためには一定の成果があった。
しかし、地域社会を維持する問題はほとんど残されたままだった。
そしてこれから日本が直面するのは、平成の大合併よりさらに厳しい人口減少です。
次に問われるべきなのは、市町村の数をさらに減らすべきかどうかではありません。
人口が減り続けても、医療、交通、介護、水道、消防、買い物などの生活機能を、どの単位で維持していくのか。
そこまで考えて初めて、「地方を救う」という議論になるのではないでしょうか。
