選挙が終わり、新しい市長や町長が役所に初登庁する光景を見ると、その日を境に自治体の政治も行政も大きく変わっていくように感じられる。選挙戦では「これまでの市政を変える」「新しい町をつくる」といった言葉が飛び交い、有権者もまた、新しい首長の誕生によって役所の方向が変わることを期待する。しかし半年、1年、2年と時間が過ぎてみると、道路は以前と同じように補修され、学校や保育所は同じ場所にあり、ごみ収集も介護も住民票の発行も続いているため、選挙期間中の大きな言葉とは対照的に、自治体の日常には驚くほど強い連続性がある。
これは、新しい市長や町長に権限がないからではない。日本の地方自治制度では、首長には予算を編成し、行政を執行して自治体の方向を示す大きな権限がある一方、条例の制定や改廃、予算の決定などは議会の議決事項とされており、首長が考えを変えただけで自治体の制度全体を自由に書き換えられる仕組みにはなっていない。地方自治法では、首長が毎年度の予算を調製して議会へ提出し、その予算は議会の議決を経なければならないと定められているため、自治体政策は首長の意思だけではなく、議会、財政、法制度、職員組織という複数の仕組みを通して初めて現実の行政になる。
交代するのは自治体そのものではなく、自治体の最高責任者である
会社で社長が交代したからといって、翌朝から工場、社員、取引先、商品、契約がすべて入れ替わるわけではないが、自治体には企業以上に強い継続性が求められる。首長が替わった翌日に「前の市長が始めた制度なので、ごみ収集をやめます」と言うことはできず、福祉、保育、教育、消防、防災、道路、上下水道、戸籍、住民登録など、住民の日常生活を支えている行政サービスは政治的な交代とは別の時間軸で動き続けなければならない。
さらに、自治体の仕事のすべてが首長の独自政策から生まれているわけでもなく、法律によって実施する仕事、条例によって定められた仕事、国や都道府県の制度と結び付いた仕事、すでに住民が利用しているサービス、過去に契約した事業などが重なり、その上に新しい首長が自由に選択できる政策が載っている。新しい市長や町長に渡されるのは何も書かれていない白紙ではなく、すでに大量の文字が書き込まれた紙であり、首長はその余白を使いながら少しずつ新しい方向を描いていくことになる。
自治体の予算は、思っているほど自由ではない
政策を変えるには、理念だけではなく予算を動かさなければならない。子育て支援を拡充するにも、道路を整備するにも、公共交通を維持するにも、観光政策を始めるにも職員、施設、委託費、補助金などが必要になるため、行政では「やりたい政策」と「実際に実施できる政策」の間に財政という大きな壁が存在する。
その現実を千葉県内の市町村で見ると、2024年度普通会計決算では歳出総額が約2兆7,929億円で、そのうち人件費、扶助費、公債費からなる義務的経費だけで約1兆4,813億円、歳出全体の53.0％を占めている。これは千葉県内市町村全体の数字であり、全国すべての自治体にそのまま当てはめられる数字ではないが、少なくとも自治体予算の半分程度を新しい首長が自由に組み替えられるわけではないことを示す具体例にはなる。
しかも残りの47.0％がすべて自由に使えるわけではなく、公共施設の維持管理、既存の委託契約、他会計への繰出し、継続中の建設事業なども含まれているため、首長が選挙で掲げた新政策に実際に振り向けられる財源は、自治体の歳出総額から想像するより小さくなることがある。自治体の政策変更の大きさは、単純化すれば「自由に動かせる財源の大きさ」「首長が政策を変えようとする意思」「議会の理解」「職員組織の実施能力」が重なったところで決まると考えることができ、首長1人の意思だけを見ても政策変更の大きさは予測できない。
4年の任期より長く続く事業が、すでに動いている
市長や町長の任期は4年だが、自治体が扱う時間は4年よりもはるかに長い。道路、橋、学校、庁舎、上下水道といった公共施設は数十年単位で使われ、大規模な建設事業では計画、設計、用地取得、契約、工事という段階を経るため、1人の首長の任期を越えて続くこともある。地方自治法にも、履行に数年度を必要とする事業について継続費を設定できる仕組みが設けられており、自治体行政そのものが1年度や1任期ですべてを完結させる制度として作られているわけではない。
例えば、新しい首長が就任した時点で前任者の時代に計画された公共施設の工事が半分まで進んでいたとすれば、新しい首長が別の政策を重視していたとしても、単純に工事をやめて予算を別の目的へ移すことは難しい。すでに支出した設計費や工事費があり、契約関係があり、中止にも費用が発生し、完成を前提に準備している住民や事業者もいるため、過去の選択が現在の選択肢を狭めることになる。
このように、ある時点の選択が次の時点の選択可能性を左右していく現象は、政策研究では経路依存性という考え方で説明することができる。一度道路を造れば維持費が発生し、一度公共施設を造れば修繕や更新が必要になり、一度住民向けサービスを始めれば利用者が生まれるため、現在の自治体予算には、実は過去の市長や議会が行った判断が何年分も積み重なっている。
市役所には、過去の行政を知っている職員が残る
首長が交代しても、市役所職員の大部分は交代しないが、これは単なる慣習ではなく、公務員制度そのものが政治的な交代と行政組織の継続を切り離しているためである。一般職の地方公務員には一定の政治的行為に対する制限があり、同時に法律上定められた事由がなければ本人の意思に反して免職できないという身分保障もあるため、市長や町長が替わったことだけを理由として職員組織全体が交代する仕組みにはなっていない。
その結果、新しい市長が初めて市長室に入った日にも、財政を何年も担当してきた職員、福祉制度の変更を経験してきた職員、地域の道路や土地の事情を知っている職員が役所に残っている。そこに蓄積されているのは書類だけではなく、「なぜこの制度が始まったのか」「以前どのような問題があったのか」「ここを変更すると別の部署や住民にどのような影響が出るのか」という行政の記憶であり、新しい首長はその記憶を使わなければ巨大な自治体組織を動かすことができない。
この仕組みは、ときに外部から「役所は変化を嫌う」と見えることもあるが、行政組織の継続性を単純に抵抗勢力と考えるのは適切ではない。住民サービスを選挙のたびに停止させず、過去の失敗や地域事情を引き継ぎながら新しい政策を実施するためには組織の記憶が必要であり、自治体は首長による政治的な変化と、職員組織による行政の継続性という異なる2つの力を同時に抱えながら動いている。
それでも、首長が替われば政策が大きく変わることはある
ここまでを見ると、「結局、誰が市長や町長になっても同じなのではないか」と考えたくなるが、実証研究を見ると、その結論もまた正しくない。自治体政策の中には極めて変えにくいものがある一方で、首長の政治判断によって大きく方向転換するものもあり、どちらが強く現れるかは政策の種類によって違う。
日本の都道府県営ダム事業を対象として政策終了を分析した研究では、知事交代が事業終了の重要な要因となり、知事に対抗する議会が事業終了への抵抗要因となることが統計分析によって示されている。これはダム事業という特定分野の研究であり、すべての自治体政策について同じ効果があると一般化することはできないが、「首長が替わっても政策はほとんど変わらない」という単純な見方も実証的には支持できないことを示している。
さらに、都道府県営ダムの終了事例を詳しく追った研究では、5県22事例を調べたところ政策終了の過程には大きな違いがあり、終了を誰が主導したかなど政治過程との関係も確認されているため、政策が続くか終わるかは財政や技術だけで機械的に決まるものではない。
つまり、自治体政策には「変わりにくい領域」と「変わりやすい領域」が存在すると考えた方が現実に近い。法律に基づく行政事務、社会保障、日常的な住民サービス、すでに供用しているインフラなどは首長交代だけでは急激に変更しにくい一方、新しい大型施設を造るかどうか、観光や移住促進のどこに重点を置くか、どの独自助成制度を新設するかといった比較的裁量性の大きな政策では、首長の政治姿勢が自治体の方向に強く表れる可能性がある。
本当の政策転換は、予算全体より「どこを少しずつ動かしたか」に現れる
首長交代による政策変化を調べる場合、前年と今年の予算総額だけを比較すると重要な変化を見落とす可能性がある。自治体予算の大部分が継続的な支出によって構成されている以上、新しい首長の特徴は予算の全面的な入れ替えではなく、新規事業として何を始めたのか、どの事業を縮小したのか、公共施設の更新順位をどう変えたのか、限られた職員をどの部門へ配置したのかといった差として現れやすい。
例えば、同じ道路関係予算でも生活道路を優先するのか観光地周辺を優先するのかによって政策の意味は異なり、同じ子育て予算でも現金給付を重視するのか保育環境の整備を重視するのかによって自治体が目指している方向は違ってくる。1年度だけを見れば小さな差であっても、その差が4年間、さらに次の4年間と積み重なれば、自治体の姿はゆっくりと変わっていく。
このため、首長の政治的影響力を調べるには「予算が何％変わったか」という数字だけでは不十分であり、自由に選択できる部分の予算配分、事業の新設と廃止、施設整備の優先順位、行政組織の重点配分などを見る必要がある。自治体全体という巨大な数字の中では小さく見える変化であっても、その小さな変化が将来の選択肢を作り、後になって大きな政策差へ育つことがあるからである。
自治体は急には曲がれないが、進路を変えることはできる
自治体を自動車のように考えると、首長が替われば運転手が替わり、ハンドルを切った瞬間に進行方向も変わるように思えてしまうが、実際の自治体は巨大な船に近い。船長には航路を決める権限があるものの、船には何十年も使う船体があり、機関室で働く人々がいて、すでに積み込まれた荷物があり、以前から結ばれている契約があり、大勢の乗客が乗っているため、新しい船長が進路変更を決めても、その場で船体を90度回転させることはできない。
しかし、だからといって船長が誰でも同じというわけではない。舵を切らなければ船は以前の方向へ進み続けるが、舵を少しずつ切り続ければ、最初はほとんど違いが見えなくても、数年後には以前とは別の海域へ進んでいることがある。
市長や町長が交代しても自治体政策のすべてが一気に変わらないのは、首長に力がないからでも、市役所が何も変えたくないからでもなく、法制度、議会、予算、職員組織、既存事業、長期的な契約、過去の政策判断が重なり合い、行政の継続性を生み出しているからである。その一方で、首長の裁量が大きい政策では交代そのものが政策転換の重要なきっかけになることも実証研究から確認されており、自治体政治を理解するには「変わるか、変わらないか」という2択ではなく、「何が変わりにくく、何なら変えることができるのか」を見なければならない。
選挙の日に見えるのは船長の交代だが、自治体政治の本当の変化は翌朝の景色ではなく、その後4年間に船がどちらへ舵を切り続けたかに現れる。首長交代の意味を判断するなら、大きな言葉や目立つ公約だけを見るのではなく、限られた予算と制度の中で、何を残し、何をやめ、そして何に新しく資源を配分したのかを時間をかけて追う必要があるのである。