地域政経

市役所には見えない力関係がある

　市役所や町役場の組織図を見ると、総務、財政、企画、福祉、建設、産業振興、税務などの部署が、同じような大きさの箱に分けられて並んでいるため、外から眺める限りでは、それぞれが担当分野を分担しているだけで、部署間に大きな力の差はないように見える。しかし、実際に政策がつくられ、予算が付き、職員が配置され、事業として動き始めるまでの過程を見ると、同じ「課」や「部」であっても、その影響力にはかなりの違いがあることが分かる。

　ただし、「総務課が1番強く、財政課が2番」というような単純な順位を付ければ、かえって実態を見誤る。自治体では、民間企業の売上や利益のように、組織の力を1つの数字で測ることが難しいからである。ある部署は予算を握り、ある部署は人事や組織編成に関わり、別の部署は首長の方針を政策へ変換し、さらに現場を担当する部署は専門知識と実施能力を持っているため、「強さ」は1種類ではなく、異なる資源を握ることで生まれている。

　したがって、市役所や町役場で本当に見るべきなのは、部署名の格ではなく、「人を動かせるのか」「金を動かせるのか」「政策課題を設定できるのか」「専門情報を持っているのか」「実際に事業を実施できるのか」という、いくつかの異なる力である。庁内で強い部署とは、必ずしも大きな看板を掲げた部署ではなく、他部署が何かを始めようとしたとき、その計画を前へ進めることも、立ち止まらせることもできる部署なのである。

財政部門が強いと感じられやすい理由

　庁内の力関係で最も分かりやすいのが財政部門である。福祉部門が新しい高齢者支援事業を始めたいと考え、産業振興部門が観光施策を拡大したいと考え、教育部門が学校設備を更新したいと考えても、それらを実際の行政サービスへ変えるには、ほとんどの場合、予算という関門を通らなければならない。

　事業を担当する課は、「この事業にはこれだけの費用が必要である」と説明する立場になるのに対し、財政部門は自治体全体の歳入、既存事業、将来負担、基金、地方債などを見ながら、「本当に今年必要なのか」「規模を小さくできないか」「既存事業を見直せないか」「他の施策より優先すべき理由は何か」と問い返す側に回る。そのため、財政部門自身が道路を造ったり福祉サービスを提供したりしなくても、庁内のほぼすべての事業の入口に関わることができる。

　組織論的に見ると、これは希少な資源を配分する力である。仮に自由に使える財源が10億円あり、新規の予算要求が8億円しかなければ、多くの事業を実施できる余地があるが、同じ10億円に対して20億円の要求が集まれば、どこかで10億円分を削らなければならない。利用可能な資源に対して要求が大きくなるほど、何を残し、何を削るかを調整する機能の重要性は高まるため、財政が厳しい自治体では財政部門の存在感が相対的に高まりやすいと考えることができる。

　もっとも、この関係は全国の自治体を対象に統計的に完全に証明された法則ではなく、資源依存の考え方や行政実務から説明できる傾向として理解するのが適切である。また、財政課が自治体の最終決定者というわけでもなく、予算案を調製して議会へ提出する責任を負うのは首長であり、その予算を議決するのは議会である。財政部門の力とは、市長や町長に代わって自治体を支配する力ではなく、限られた財源の中で選択肢を絞り込み、首長の判断材料を整える過程に深く関与できるところにある。

総務と人事が握るのは、役所を動かす「人」と「骨格」である

　財政が金を配分する部門だとすれば、総務や人事は役所そのものを成り立たせる人的資源と組織構造に関わる部門である。自治体によって担当範囲は異なるものの、職員配置、定員管理、組織編成、条例や規則、文書管理、選挙、庁舎管理、危機管理などが総務系統に置かれることは多く、これらは普段は目立たなくても、行政組織を動かすための基礎部分を支えている。

　行政サービスを現実に実施するのは職員であるため、どれほど優れた政策計画があっても、担当する職員がいなければ動かない。重点分野へ経験のある職員を配置し、新しい部署を設け、管理職を配置すれば、その分野の行政能力は大きく変わる可能性があり、この意味で「金を付ける財政」と「人を付ける人事」は、自治体内部の重要な資源配分機能だと考えることができる。

　ただし、厳密には人事課そのものが独立して人事権を持っているわけではない。職員の任免などについての法的な権限は、市長や町長などの任命権者にあり、人事部門はその意思決定を支えるために、配置、定員、昇任、組織改編などを実務的に調整している。したがって、人事部門が「職員を自由に動かす」というより、首長や幹部による人事判断を制度として実現する位置にいると考えた方が正確である。

　さらに総務系統は、通常時には表に出にくいが、不祥事、訴訟、災害、組織再編、職員問題などが起きると一気に存在感を増す。財政が「その事業に金を出せるのか」と問うのに対し、総務や人事は「誰が担当するのか」「どの部署が責任を持つのか」「制度上問題はないのか」「組織として維持できるのか」と問いかけるため、平時には静かでも、役所全体の骨格に触れている部署なのである。

企画部門は「何を問題にするか」を決める

　財政が金を握り、総務や人事が組織を握ると考えると、企画部門は一見すると弱く見える。企画課や政策企画課には、大規模な現場組織があるとは限らず、必ずしも巨大な事業予算を自ら執行するわけでもないが、首長が政策転換を進めようとするとき、この部門の存在感が急に高まることがある。

　その理由は、企画部門が「何を行政課題として取り上げるか」という政策の入口に関わるからである。人口減少を最優先するのか、子育て支援を拡充するのか、観光振興へ力を入れるのか、公共交通を再編するのか、企業誘致を進めるのかという判断は、1つの事業課だけでは完結しないため、複数の部署にまたがる課題を整理し、首長の考えを基本計画や重点施策へ変換し、各部署へ役割を割り振る調整機能が必要になる。

　ここには財政とは異なる種類の影響力がある。財政部門は、既に提出された事業案について「どこまで予算を付けるか」を判断する過程に強く関与するが、企画部門は、その前段階で「そもそも何を重要な政策として扱うのか」という議題設定に関与することができる。首長が移住政策を重要課題に据えれば、それまで住宅、教育、福祉、産業、広報などに分散していた仕事を、企画部門が1本の政策として束ねることもできるため、予算そのものを大量に持っていなくても、自治体全体の方向を整える力を持ち得るのである。

　ただし、企画部門にも明確な限界があり、計画を書くだけでは道路は完成せず、福祉サービスも提供されず、企業誘致も実現しないため、最終的には財政部門から予算を得て、事業部門に実施してもらわなければならない。企画部門が強くなるかどうかは、部署の名称ではなく、首長がその部署をどこまで政策形成の中枢として使っているかによって大きく変わる。

事業部門には「現場を知っている者」の力がある

　ここまでを見ると、総務、財政、企画といった管理部門だけが強く、福祉、建設、農林、水産、観光、環境などの事業部門は、その決定に従うだけのように見えるかもしれない。しかし実際の自治体行政は、それほど単純ではなく、事業部門には管理部門が代替しにくい専門知識と実施能力という、別の種類の力がある。

　高齢者福祉の制度を最も詳しく知るのは福祉部門であり、道路や橋の状態を把握しているのは土木部門であり、地域の農業者や商工業者と日常的に接しているのは産業部門である。財政担当者が数字を見て「この事業を縮小できないか」と考えたとしても、事業部門が法令、国や県の制度、補助要件、利用者数、事故リスク、現場の実情などを具体的に示せば、単純な削減では済まない場合がある。

　ここには情報の非対称性が存在する。財政部門には全庁の予算情報が集まりやすい一方で、個々の政策分野についての詳細な専門情報は事業部門へ蓄積されるため、どちらか一方だけが完全に相手を支配する構造にはなりにくい。財政は全体を知っていても現場の細部までは分からず、事業部門は自分の分野について詳しくても自治体全体の財政事情までは把握しにくいからこそ、両者の間には交渉が生まれる。

　さらに事業部門は、国や県、医療機関、福祉施設、建設業者、農業者、商工団体、地域団体などとの関係を長年蓄積していることがあり、この外部ネットワークも行政実務上の重要な資源になる。したがって、本当に強い部署が必ずしも会議で最後に発言する部署とは限らず、制度を知り、現場を知り、その部署を通さなければ行政サービスへ変換できないほどの専門性を持っているのであれば、事業部門もまた強い交渉力を持つことになる。

小規模自治体では、部署より「誰が知っているか」が重要になることがある

　市役所と町役場では、同じ行政組織であっても力の現れ方が少し違う。規模の大きな自治体では、人事、財政、企画、法務、危機管理などが別々の部や課に分かれ、それぞれに専門職員が配置されていることが多いが、小規模な自治体では1つの課が複数の機能を兼ねることが珍しくない。

　例えば、総務課の中に人事、法務、防災、選挙、庁舎管理などが集まり、企画財政課が政策企画と予算編成を同時に担当している自治体もあるため、このような町で「企画と財政のどちらが強いのか」と尋ねても、そもそも1つの組織の中に機能が一体化している場合がある。部署名だけを見て力関係を判断することが難しい理由は、まさにここにある。

　また、職員数が少ない自治体では、1人の職員が複数分野を担当することもあり、長年の経験を通じて特定の制度や地域事情に詳しい職員へ知識が集中する可能性がある。そのため、小規模自治体ほど必ず個人の影響力が強いと断定することはできないものの、専門職員や担当人数が限られる自治体では、特定の職員が持つ知識や経験への依存が相対的に生じやすいと考えた方が、実態に近い。

　この構造には利点と弱点が同居している。組織が小さいことで、市長や町長、副市長や副町長、課長、担当者の距離が近くなり、新しい政策について直接話しながら素早く決定できる場合がある一方で、特定の職員へ知識が集中すると、異動や退職によって組織の能力が大きく変化する危険もあるため、小規模自治体では組織制度だけでなく、知識の継承や職員育成そのものが行政能力を左右する重要な課題となる。

首長が変われば、強い部署も変わり得る

　自治体内部の力関係を考えるうえで、最も見落としやすいのが首長の存在である。市役所や町役場の主要な行政組織は、市長や町長の政策を実施する執行組織としての性格を持っているため、同じ自治体、同じ組織図であっても、首長が交代すれば、それまで目立たなかった部署が突然政策の中心へ出てくることがある。

　財政再建を掲げる首長であれば財政部門の存在感が高まり、大規模な組織改革を進めれば総務や人事が重要になる。人口減少対策や地域活性化を主要政策に置けば企画部門が前面に出やすく、道路、駅、公共施設などの大型整備を進めるなら都市計画や建設部門の比重が高まるため、部署の強さは固定された序列ではなく、自治体がその時点で何を最重要課題としているかによって変化する。

　ただし、市役所や町役場に存在するすべての行政組織が首長の指揮命令の下に同じ形で置かれているわけではない。地方自治制度には、教育委員会、選挙管理委員会、監査委員、人事委員会や公平委員会など、一定の独立性を持つ執行機関が設けられているため、ここで主として論じているのは、市長や町長の補助機関として置かれる市長部局、町長部局の内部関係である。この区別を抜きに「首長が役所のすべてを直接動かす」と考えるのは、制度的には正確ではない。

災害や危機が起きると、平時の力関係は変わる

　部署の影響力が固定されていないことは、災害時を考えるとさらに分かりやすい。平時であれば予算や政策調整を担う財政、企画部門が庁内の中心に見えていても、地震、台風、大雨などの災害が発生すれば、防災、総務、危機管理を担当する部門の重要性が急激に高まり、通常とは異なる指揮命令系統が動き始める。

　つまり、行政組織における「強さ」は、固定的な肩書ではなく、どの資源がその時点で最も希少で重要かによって変わる。通常時には予算が重要でも、災害時には情報、指揮命令、避難、物資、人員配置が最優先になるため、その資源を握る部署が中心へ移動するのである。

　この点から見ると、市役所の内部を「どの部署が偉いのか」という序列だけで理解すること自体が、やや的外れであることが分かる。行政組織では、状況によって必要とされる資源が変わり、それに応じて中心となる部署も入れ替わるからである。

「強い部署」を数値で測ることはできるのか

　ここまでの議論は、行政実務や組織論としては説明しやすいが、「財政課が総務課より何点強いのか」という形で統計的に示すことは容易ではない。国の統計には、人口、職員数、歳出額、財政力指数などの数値は存在するが、「庁内影響力」という項目は存在しないためである。

　もし科学的に自治体の部署間影響力を比較するなら、予算査定への関与、人事配置への関与、首長との接触頻度、庁内会議への参加、部門間調整権限、専門情報の集中度、実施事業の規模などを複数の指標に分解し、それらを合成した影響力指数を作る必要がある。そのうえで数百の自治体を調査し、人口規模、財政力、職員数、首長の在任期間などとの関係を統計的に分析すれば、「財政が厳しい自治体ほど財政部門が強いのか」「小規模自治体ほど個人への依存が強いのか」という仮説をより厳密に検証できる。

　現時点では、全国の自治体についてそのような統一的な影響力ランキングが存在するわけではないため、「財政課が最強である」「小さな自治体ほど人に依存する」といった言い方を科学的事実として断定することはできない。しかし、法制度、行政組織の構造、予算編成の実務、人的資源の配分、情報の非対称性などを組み合わせて考えれば、財政、総務・人事、企画、事業部門がそれぞれ異なる種類の力を持つという構図そのものには十分な合理性がある。

結局、どの部署が一番強いのか

　それでも、通常の市役所や町役場でどこが強いのかと問われれば、財政部門は依然として有力な候補になる。ほぼすべての政策が予算を必要とし、毎年度の予算編成を通じて全庁の事業を横断的に見る立場にあるからであるが、人事異動や組織改編では総務・人事部門の影響が大きく、首長主導の政策転換では企画部門が中心となり、政策を実際の住民サービスへ変える段階では事業部門の専門性が決定的になることもある。

　したがって、庁内の本当の力関係を見るには、組織図を上から眺めるだけでは足りない。「予算を誰が査定しているのか」「職員配置を誰が調整しているのか」「首長が最初に政策相談をするのは誰なのか」「複数部署にまたがる案件を誰がまとめているのか」「その分野について他部署では代替できない知識を誰が持っているのか」という視点で見た方が、はるかに実態へ近づく。

　市役所や町役場は、外から見ると法律や規則に沿って静かに動く事務組織のように見えるが、その内部では、限られた予算をどこへ配り、限られた職員をどこへ置き、何を今年の重点政策とし、どの事業を続け、どの事業を縮小するのかという選択が絶えず繰り返されている。その選択の入口では財政が資金を見つめ、総務と人事が組織を支え、企画が進む方向を描き、事業部門が現場の知識によって政策を現実へ変えていく。

　結局のところ、「どの部署が一番強いのか」という問いに、全国共通の1つの答えはない。自治体の中には、金を握る力、人を動かす力、議題をつくる力、専門知識を持つ力、現場で実行する力が分散しており、そのどれが最も重要になるかは、自治体の規模、財政状況、首長の方針、地域課題、そしてその時々の危機によって変わる。市役所という組織の面白さは、1人の支配者や1つの部署がすべてを動かしているのではなく、異なる種類の力を持つ部門同士が、交渉し、譲り合い、ときには競いながら、1つの行政をつくっているところにある。

選挙でトップが代わっても、役所の風景はほとんど変わらない

　市長選挙や町長選挙で長く続いた現職が敗れ、新しい首長が誕生すると、住民の側には「これで役所も大きく変わるのではないか」という期待が生まれやすい。選挙戦では行政改革や組織改革、しがらみのない人事といった言葉が語られることもあり、しかも市長や町長は行政組織の最高責任者なのだから、選挙結果によって役所の内部まで一気に変わるように感じられても不思議ではない。

　ところが選挙が終わり、新しい市長や町長が初登庁しても、庁舎の中の風景は驚くほど変わらないことが多い。昨日まで税務を担当していた職員は今日も税務の仕事を続け、福祉を担当していた職員は同じ住民から相談を受け、道路、水道、防災、戸籍などを担当する職員も、それまで蓄積してきた知識を使って日常業務を続けているため、部長や課長の一部に異動があったとしても、選挙結果を境に役所の職員が一斉に入れ替わるわけではない。

　だからといって、「役所が選挙結果に抵抗している」と直ちに考えるのは早い。日本の地方自治制度では、選挙によって交代する市長や町長に強い行政権限を持たせる一方、一般職員については能力に基づく任用や一定の身分保障を設け、さらに議会や行政委員会を組み合わせることによって、住民が選挙で示した政治的意思を行政へ反映させながら、税務や福祉、防災のような日常行政まで選挙のたびに不安定にならないような構造が作られている。

市長や町長の人事権はかなり強い

　まず確認しておかなければならないのは、「首長が代わっても職員が残るのだから、市長や町長にはそれほど人事権がない」という理解は正しくないということである。地方自治法では、普通地方公共団体の長が自治体を統轄し、その事務を管理、執行することが定められており、一般行政部門の職員についても長が任免することが基本となっているため、市長や町長は自治体行政の方向を決めるだけでなく、その方向を実行する組織の人事についても強い権限を持っている。

　したがって、新しく就任した首長が政策の重点に合わせて幹部人事を見直したり、重要な部署に経験のある職員を配置したりすることは十分に可能であり、例えば子育て政策を重視するなら福祉や子育て部門に経験者を配置し、財政再建を重視するなら財政や企画部門の体制を強化するというように、人事と政策を結び付けて行政を動かす余地は大きい。

　ただし、ここでいう「強い人事権」は、「首長が好き嫌いだけで職員を自由に昇進、降格、解雇できる」という意味ではない。地方公務員法では職員の任用を受験成績、人事評価その他の能力の実証に基づいて行うことが求められており、人事評価も任用、給与、分限その他の人事管理の基礎として利用される仕組みになっているため、首長に最終的な権限があることと、その権限を恣意的に使えることは別の問題なのである。

「任命権者であること」と「全部の人事を首長本人が決めること」は違う

　もう1つ重要なのは、市長や町長が法律上の任命権者であるからといって、数百人、あるいは大規模自治体なら数千人の職員について、誰をどの係に置くのかまで首長本人が1人で決めているわけではないということである。地方公務員法では、任命権者が人事に関する権限の一部を上級の地方公務員へ委任できる仕組みも設けられており、実際の自治体では人事担当部門や幹部職員が、職員の経歴、在職年数、過去の異動、能力、資格、人事評価、各部署の人員構成などを踏まえて人事案を組み立て、そのうえで重要な人事について首長が判断するという形が一般的に考えられる。

　この違いは、自治体人事を理解するうえでかなり重要である。法律上は市長が任命権者であっても、実際の人事形成には副市長、人事担当部門、各部局の幹部など複数の主体が関わることがあり、過去に大阪府内5市の市役所職員を対象として行われた実証研究でも、職員が人事への影響力を認識する相手は市長だけではなく、担当部局の職員などにも分散しており、その度合いは自治体によって異なっていた。

　つまり、法律上の権限配置だけを見て「市長がすべて決めている」と考えるのも、反対に人事担当部署が案を作っているから「市長には人事権がない」と考えるのも適切ではなく、制度上の最終的な権限と、実務上の人事形成過程を分けて考える必要がある。

新しい首長が就任しても、役所を白紙から組み直すことはできない

　自治体の人事は、毎回ゼロから組み立てられているわけではなく、何年、何十年という時間の中で積み上げられてきた職員の経験と専門性の上に成り立っている。税務には税務の知識があり、福祉には福祉の経験が必要であり、土木、建築、水道、情報システムなどには技術的な知識や資格が必要になる場合もあるため、選挙結果だけを理由として職員を大規模に配置転換すれば、かえって行政サービスの質を落とす可能性がある。

　さらに、自治体には書類だけでは表現しきれない「組織の記憶」がある。どの地域で過去に道路問題が起きたのか、ある公共施設を建設した際にどのような住民との調整が行われたのか、生活困窮者支援で地域のどの機関と連携してきたのか、災害時にどの道路が使えなくなるのかといった知識は、文書や情報システムにも残される一方、その一部は職員の経験として蓄積されている。

　そのため新しい首長が大きな改革を進めようとすればするほど、皮肉なことに、従来から役所で働いてきた職員の知識を必要とする場面も増えてくる。政治的なトップが代わったからといって行政組織の記憶まで同時に入れ替えることはできず、むしろ新しい政策と既存組織の知識をどう結び付けるかが、首長の行政運営能力を左右することになる。

「気に入らないから辞めてもらう」は原則としてできない

　首長の人事権について最も誤解されやすいのが免職であり、「市長が任命した職員なのだから、市長の考えに合わなければ辞めさせることもできるのではないか」と考えられることがあるが、一般職の地方公務員については、そのような制度にはなっていない。

　地方公務員法では、職員の分限や懲戒は公正でなければならず、本人の意思に反する降任や免職についても法律上の要件が設けられている。勤務実績が良くない場合、心身の故障によって職務遂行に支障がある場合、その職に必要な適格性を欠く場合、職制や定数の改廃などによって廃職や過員が生じた場合には、いわゆる分限処分として降任や免職が行われる可能性があるが、単に「前の市長の時代に重用されていた」「新しい市長と考え方が合わない」といった事情だけで一般職員を自由に免職できる仕組みではない。

　もっとも、地方公務員を免職できるのがこうした分限の場合だけというわけでもなく、法令違反、職務上の義務違反、職務懈怠、全体の奉仕者としてふさわしくない非行などがあれば、地方公務員法に基づく懲戒処分として免職される場合もある。このため正確には、職員には一定の身分保障がある一方、それはどのような行為をしても職が保障されるという意味ではなく、分限処分にも懲戒処分にも、それぞれ法律上の根拠と手続が必要だと理解するのが適切である。

身分保障は職員のためだけではなく、住民のためでもある

　地方公務員に一定の身分保障が設けられていることを、「役所の職員だけが守られている制度」と考えると、その半分しか見えていない。もし市長選挙や町長選挙のたびに、新しい首長が自分と考え方の合わない一般職員を自由に退職させ、自分に近い人物へ入れ替えられる制度であれば、政治的な変化は行政へ強く反映される一方、選挙のたびに税務、福祉、戸籍、防災、土木などの専門知識まで失われる危険が生じる。

　また、一般職員が自分の雇用を維持するために現職首長へ政治的に忠誠を示さなければならないような制度になれば、公務員が住民全体ではなく、その時点の政治権力者に奉仕する組織へ傾く危険もある。地方公務員法が能力実証による任用や分限、懲戒の基準を定めているのは、職員個人の生活を保護する側面だけではなく、行政組織そのものを一定程度政治的な恣意性から切り離し、住民に対する行政サービスを継続させるという意味も持っている。

　選挙によって政治的意思を変えられることと、選挙のたびに行政機構全体を入れ替えないことは矛盾しているように見えるが、実際にはこの2つを同時に成立させることによって、民主的な変化と行政の安定を両立させようとしているのである。

副市長は一般職員とは性格が違う

　こうした構造を理解するうえで分かりやすいのが、副市長と一般職員の違いである。副市長は市長が議会の同意を得て選任し、市長を補佐するとともに、市長の命を受けて政策や企画を担い、職員の事務を監督する立場であるため、一般職員より首長との政策的な結び付きが強い。

　そのため首長が交代すれば、副市長を含むトップ周辺の人事が変化することは十分にあり得るが、その原理がそのまま課長、係長、一般職員にまで及ぶわけではない。自治体の組織には、選挙結果を行政へ反映させるために首長との政策的な関係が強い部分と、行政の継続性を保つために政治的な交代から一定の距離を置く部分が併存しているのであり、この二重構造を理解すると、首長が代わっても役所全体が入れ替わらない理由が見えやすくなる。

市役所のすべての職員を、市長が直接任命しているわけではない

　さらに、住民から見れば同じ「市役所」で働いているように見えても、すべての職員が市長や町長を任命権者としているわけではない。地方公務員法では地方公共団体の長だけでなく、議会の議長、選挙管理委員会、代表監査委員、教育委員会、人事委員会、公平委員会、市町村の消防長なども、それぞれの組織について任命権者となる仕組みが設けられている。

　これは教育、選挙、監査など一定の分野について、行政権限を首長1人へ全面的に集中させないための制度でもある。そのため「市長になれば市役所内部のすべての人事を自由に決められる」という理解は正確ではなく、一般行政部門では大きな人事権を持ちながらも、自治体全体を見ると複数の任命権者が存在するという構造になっている。

　建物としての市役所は1つに見えても、法律上の自治体組織は複数の権限体系を組み合わせて構成されており、この仕組みもまた、1回の首長選挙によって行政機構全体が一方向へ急激に変化することを抑える働きを持っている。

組織改革にも議会と条例が関係する

　首長が職員配置だけではなく役所の組織そのものを変えようとした場合にも、すべてを首長の一存で行えるわけではない。地方自治法では長の直近下位に置かれる内部組織とその分掌事務を条例で定める仕組みがあり、職員定数についても条例で定めることとされているため、条例改正が必要となる組織改革や定数変更であれば議会の議決が必要になる。

　例えば新しい市長が行政改革のために大規模な組織再編を考えたとしても、首長が新しい組織図を書くだけで翌日から完成するわけではなく、再編内容によっては条例案を作り、議会の議決を得て、その後に具体的な人員配置を進めなければならない。この点でも、民間企業の経営者が社内組織を変更する場合と自治体行政には大きな違いがあり、自治体では組織変更そのものが民主的な手続や法制度の中に組み込まれている。

では、首長が代わっても役所は変わらないのか

　ここまで読むと、「それほど制約が多いのであれば、選挙で市長や町長を代えても役所はほとんど変わらないのではないか」という疑問が生じるかもしれないが、それも極端な理解である。首長には予算編成、政策形成、組織運営、人事などに大きな影響を及ぼす権限があり、その権限を毎年度積み重ねれば、行政組織の重点分野や仕事の進め方が徐々に変化していく可能性は十分にある。

　例えば、ある政策分野を4年間継続して重視し、そこへ予算と人員を配置し、担当職員に経験を積ませ、管理職にもその分野を理解する人材を配置すれば、就任当初には首長個人の政策だったものが、やがて役所内部に知識や実務経験として蓄積されていく可能性がある。逆に、首長が人事への介入を抑制したり、議会との関係によって政策が十分に実現できなかったり、職員構成や財政条件によって改革が進まなかったりする場合もあるため、「長く在任すれば役所の性格は必ず変わる」とまで断定することはできない。

　首長の在任期間が長くなるほど政策、人事、予算を通じて行政組織へ影響を与える機会は増えるが、実際にどの程度変化するかは首長の行政運営の方法、議会との関係、自治体の規模、財政状況、職員組織の構成などによって異なると考える方が、現実に近いだろう。

役所の変化は、一夜の交代ではなく蓄積として現れる

　選挙結果は開票によって一晩で決まるため、政治の変化は非常に速く見えるが、行政組織には多数の職員が在籍し、その中に経験、専門知識、条例、予算、契約、情報システム、住民との関係などが積み上がっているため、トップが1人交代しても、それらすべてが同時に入れ替わることはない。

　この違いを単純な数理モデルで考えても分かりやすい。仮に数百人の職員からなる組織で毎年一定割合の職員が退職や採用によって入れ替わるとしても、首長のように1回の選挙で100％交代するわけではなく、既存職員の相当部分は翌年度にも組織へ残り、その次の年度にもさらに多くが残るため、組織全体の変化はどうしても時間をかけたものになりやすい。

　もちろん、職員数が維持されているからといって内部の人員がまったく変わっていないとは限らず、一般職員の入れ替わり、管理職人事、組織改編、政策変更などを総合的に調べなければ、首長交代によって実際に行政組織が何％変化したかを統計的に断定することはできない。それでも、選挙によって1人の首長が完全に交代する政治部門と、多数の職員が継続して勤務する行政組織とでは、変化する速度が異なるという基本構造そのものは明らかである。

「役所が抵抗している」だけでは説明できない

　新しい首長が改革を掲げて当選したにもかかわらず、数か月が過ぎても住民から見える変化が少なければ、「役所の職員が抵抗しているのではないか」と感じることがあるかもしれない。実際の組織である以上、新しい政策に積極的な職員もいれば、慎重な職員も存在するため、職員の意識や組織文化が改革の速度に影響する可能性まで否定する必要はない。

　しかし、役所が急激に変わらない理由を職員の姿勢だけに求めるのも適切ではない。地方公務員法による任用や身分保障、複数の任命権者、条例による組織と定数の規律、議会との関係、職員が蓄積してきた専門知識など、制度と組織の双方に行政の継続性を保つ要因が存在しているからである。

　逆に言えば、行政組織が選挙の翌日から全面的に変化しないことは、必ずしも民主主義に対する抵抗を意味するものではなく、住民が政治的な方向を変える権利を持ちながら、同時に税金の徴収、住民票の発行、福祉サービス、防災、道路管理といった日常行政を止めないための仕組みでもある。

首長が変えるのは「職員の顔ぶれ」だけではなく「役所が向かう方向」である

　市長や町長の人事権を一言で表現するなら、「強いが、無制限ではない」というのが最も実態に近い。一般行政部門の職員について大きな任命権を持ち、管理職人事や組織運営を通じて政策を実現することができる一方、その権限は地方公務員法による能力実証、分限や懲戒の要件、条例、議会、複数の任命権者などによって枠を設けられており、しかも実際の人事形成には役所内部の人事担当部門や幹部職員も関与している。

　だからこそ、市長や町長が代わっても、翌朝から職員の顔ぶれが一変することはなく、住民からは「何も変わっていない」ように見えることがある。しかし、首長が予算の重点を変え、政策の優先順位を変え、組織を見直し、人事を積み重ねていけば、その影響が数年間のうちに行政組織へ広がっていく可能性はあり、変化は人の大量入れ替えではなく、仕事の優先順位や組織が向いている方向の変化として現れることの方が多い。

　選挙によって一瞬で交代する政治と、一瞬では交代しない行政は、互いに矛盾する存在ではない。政治だけが変わって行政がまったく変わらなければ選挙の意味は弱まり、反対に選挙のたびに行政組織まで全面的に入れ替われば、行政の専門性と継続性が失われる可能性があるため、日本の地方自治制度はその中間に、首長へ強い権限を与えながらも行政組織を完全には政治化しない仕組みを置いている。

　首長が代わっても役所がすぐには変わらないという現象は、単なる役所の保守性だけで説明できるものではない。それは、選挙で示された住民の意思によって行政の方向を変える力と、選挙が終わった翌朝も行政サービスを変わらず動かし続ける力を同じ自治体の中に共存させようとする、地方自治制度の特徴の1つなのである。

市役所の政策は、市長室だけで決まっているわけではない

　市役所が新しい政策を発表すると、新聞やテレビでは「市長が決めた」と表現されることが多いが、実際の行政では、市長が朝になって政策を思いつき、その日のうちに職員へ命令して制度が動き始めるということはほとんどなく、新しい事業を始めるには、誰を対象とするのか、どれだけの予算が必要なのか、法律や条例に適合するのか、国や県の制度と矛盾しないか、職員を何人配置するのか、議会の議決が必要なのかといった問題を、担当部署から幹部まで何段階にもわたって検討する必要がある。

　地方自治法上、市長は自治体を統轄して代表し、その事務を管理、執行する立場にあるため、市政全体について最終的な行政責任を負う中心が市長であることは明確である。しかし、その市長の下には副市長が置かれ、そのさらに下には局長、部長、課長などの職員組織が広がっており、副市長も単なる「市長が不在のときの代理人」ではなく、市長を補佐し、市長の命を受けて政策や企画をつかさどり、職員が担当する事務を監督することを法律上予定された役職である。

　それなら、政策決定への影響力は副市長の方が圧倒的に大きく、部長は指示された仕事を処理しているだけなのかという疑問が生じる。組織図だけを見ればそのようにも見えるが、市役所という組織は、上から命令が下り、下がそれを実行するだけの単純なピラミッドではなく、実際には現場から上がってくる情報と上層部から下りてくる政治的・行政的な方針が途中で何度も交差し、その過程で政策の形が変わっていくため、役職の上下関係と政策への実際の影響力は必ずしも一致しない。

副市長が強いのは、市役所全体を横断して見ることができるからである

　副市長の強さは、福祉、道路、観光、防災、産業、財政といった個々の分野について、担当部長より詳しいことにあるのではない。行政の仕事は高度に専門化されているため、すべての分野について副市長が部長より専門知識を持つことは現実的ではなく、それでも副市長の存在が重要になるのは、個別部門の論理を越えて市役所全体の政策を調整できる位置にいるからである。

　例えば観光担当部署が観光客を増やすために新しい施設を整備したいと考えたとしても、その政策は観光部門だけでは完結せず、土地利用には都市計画部門、アクセス道路には建設部門、財源には財政部門、地域住民との関係には地域政策部門などが関わってくるため、ある部長にとって最優先の政策が、別の部長から見れば予算や人員を奪う政策になることも珍しくない。

　そのような部門間の利害が衝突したとき、副市長は市長の政策方針を踏まえながら、市全体としてその事業を進めるのか、規模を縮小するのか、実施時期を遅らせるのか、別の部門と共同事業にするのかといった調整に関与できるため、個別政策の専門性ではなく、複数部門を横断した調整という場面で強い影響力を持つことになる。

　実際、多くの自治体では、市長、副市長、企画、総務、財政などの幹部による庁議や政策会議が設けられ、重要政策ほど担当部門だけではなく、市全体の財政、人員、組織、優先順位との整合性を問われる仕組みになっている。この意味で、副市長の影響力は「特定分野について詳しい人」というより、「市役所全体の政策を組み合わせる人」と考えた方が実態に近い。

しかし、政策の材料を作るのは担当部局である

　副市長や市長が重要政策を判断するとき、その机の上にはすでに政策案が存在しているが、その案が最初から副市長室で作られているわけではない。多くの場合、担当職員が現場のデータを集め、係長や課長が制度として成立する形に整え、部長がその案を担当部門の政策としてどこまで進めるかを判断し、必要に応じて他部署との調整を経たうえで上層部へ上げていく。

　例えば、高齢者の移動支援制度を新しく作るとしよう。市長が「高齢者の交通対策を強化したい」と政策の方向を示すことはできても、対象年齢を65歳にするのか75歳にするのか、所得制限を設けるのか、タクシー券を配るのか、乗合交通を導入するのか、年間利用回数を何回にするのかといった制度設計の細部まで市長自身が決めることは通常考えにくく、実際には担当部署が地域の人口構成、既存交通、利用見込み、財政負担などを調べながら複数案を作ることになる。

　その過程で部長は、単に課から上がってきた書類に印鑑を押すだけではなく、この案は実現可能なのか、市全体の方針と矛盾しないか、財政部門との協議に耐えられるか、議会や関係団体へ説明できるかといった観点から政策案を選別し、必要なら作り直させる役割を担うため、担当分野の政策内容に対してかなり大きな影響力を持つ。

　ただし、ここで「政策の原型は部長が作る」とまで言い切るのは正確ではなく、より実態に近い表現をすれば、政策の原型は担当職員、係長、課長、部長、場合によっては企画部門や財政部門などの相互作用の中で形成され、部長はその中で、担当部門としてどの政策を上位に提出するのかを選別し、方向づける立場にあると考えるべきである。

「決める力」と「何を選ばせるかを決める力」は違う

　政策決定を考えるときに見落とされやすいのが、最終的に決裁する権限と、その前段階で選択肢を作る影響力は同じではないという点である。市長や副市長がA案、B案、C案の中から1つを選ぶとしても、その前に担当部門が10案、20案を検討したうえでA案、B案、C案だけを残していたのであれば、最終決定者とは別に、「何を選択肢として見せるか」を決めた側にも政策への影響力が存在する。

　仮に担当部署がある案について、「制度上難しい」「財政負担が大きすぎる」「関係団体の反対が強い」と判断し、上層部へ提出しなかった場合、その案は副市長や市長の選択肢にすら入らない可能性がある。もちろん、副市長や市長が別案を検討するよう指示することはできるが、現場の法制度、過去の経緯、国の補助制度、住民の反応、事業者との交渉状況などについて最も多くの情報を持っているのは担当部局であることが多いため、上層部の意思決定はどうしても現場から上がってくる情報に依存することになる。

　これは組織論でいう情報の非対称性として理解することができ、組織の上へ行くほど権限は大きくなる反面、個別事業について持っている情報量は少なくなりやすく、逆に現場へ近づくほど決定権は小さくなる一方で、政策の細部については多くの情報を持つようになる。その中間にいる部長は、専門情報を政策判断に使える形へ変換して上層部へ伝える立場にあるため、形式上の決裁権だけでは測れない影響力を持つのである。

政令指定都市では「副市長対部長」だけでは説明できない

　ここで注意しなければならないのは、市役所の組織構造は自治体の規模によって大きく異なるということである。比較的小規模な市では、市長、副市長、部長、課長という構造が比較的分かりやすいが、政令指定都市などの大規模自治体では、副市長と部長の間に局長級が置かれ、市長、副市長、局長、部長、課長という多層構造になっていることが多い。

　この場合、全庁的な政策調整を行う副市長と、担当分野の政策形成に関与する部長の間に、その分野全体を統括する局長が存在するため、「副市長と部長のどちらが強いのか」という二者択一だけでは実際の政策形成を十分に説明できない。特に大都市では、部長の政策案が直接副市長へ届くとは限らず、局長が複数の部をまとめ、政策を調整してから副市長や市長へ上げることになるため、自治体の規模が大きくなるほど影響力の構造も複雑になる。

　したがって、副市長と部長の関係を論じるときには、全国の市役所が同じ組織構造を持っていると考えるのではなく、自治体ごとの組織規程、事務決裁規程、庁議や政策会議の構成などを確認する必要があり、役職名だけで実際の力関係を判断することはできない。

市長の行政運営によって、副市長の影響力は大きく変わる

　制度上同じ副市長という役職であっても、実際の影響力は市長の行政運営によって大きく変わる。市長が個別政策まで細かく確認し、担当局長や部長と直接議論するタイプであれば、副市長は全庁調整を中心とした役割になりやすいが、市長が大きな政策方向だけを示し、日常的な行政運営を副市長へ広く任せるタイプであれば、副市長が事実上、市役所内部の司令塔に近い役割を持つこともあり得る。

　さらに、副市長が長年その自治体で勤務し、企画、総務、財政などの主要部門を経験している場合には、市役所内部の制度や人間関係、過去の政策経緯まで把握しているため、各部局への影響が強くなる可能性がある。一方、外部から登用された副市長であっても、市長から明確な権限委任を受けていれば大きな影響力を持つことがあり、単純に「内部出身だから強い」「外部出身だから弱い」と決めつけることはできない。

　部長についても同様で、長期間にわたって特定分野を担当し、国や県、地域団体、業界団体との関係まで熟知した部長であれば、その分野について新任の副市長より圧倒的に多くの情報を持っていることもあり、そのような場合には、形式的には副市長の方が上位であっても、個別政策の中身については部長の説明や判断に大きく依存することになる。

予算をめぐる段階で、力関係は変わってくる

　政策案が担当部門の中にある段階では、専門知識や現場情報を持つ部長や課長の影響が大きくなりやすいが、その政策が予算要求として市全体の資源配分に乗った瞬間、問題の性質は大きく変わる。どれほど優れた政策でも、予算が付かなければ実施することはできず、道路整備を進めるのか、子育て支援を拡充するのか、防災設備を更新するのか、高齢者福祉へ回すのかという選択になると、担当部長だけの判断では決められない。

　ここでは、「この政策が必要か」という担当部門の論理から、「限られた財源と人員を市全体でどこへ配分するか」という行政経営の問題へ変わるため、財政部門、企画部門、副市長、市長などの影響が大きくなる。つまり政策の初期段階では担当部局が強く、他部門との競合や予算配分の問題になるほど全庁的な調整を担う副市長などの影響が強くなるというように、政策形成の段階によって中心となる人物が変わっていくのである。

数字で「副市長の方が何倍強い」とは言えない

　ここまで制度や組織構造を見れば、副市長と部長がそれぞれ異なる種類の影響力を持つことは理解できるが、科学的、統計的に考えるなら、さらに慎重になる必要がある。全国の自治体について、副市長と部長の政策影響力を同じ尺度で測り、「副市長の方が部長より何倍強い」「重要政策の何％は副市長によって決まる」と直接比較できるような統計データは一般には存在しないため、この問題を単純な数値で結論づけることはできない。

　そもそも「影響力」という言葉自体が、そのままでは測定できない。政策案を発案した割合、上層部へ提出する案を選別した割合、原案を修正した回数、予算額を変更した割合、他部門との調整回数、市長判断に与えた影響などに分解して初めて、統計的な比較が可能になるからである。

　もし全国の数百自治体についてこうしたデータを集め、自治体人口、職員数、市長の在任年数、副市長の人数、局制か部制か、市長から副市長への権限委任の程度などを同時に調査すれば、どの条件で副市長の影響が強くなり、どの条件で部長や担当部局の影響が強くなるのかを数理的に分析することは可能である。しかし、そのような大規模な実証データがない以上、現在言えるのは、法制度、自治体の組織構造、行政学や組織論から見て、両者の影響力には役割の違いがあるというところまでである。

では、実際にはどちらの影響力が大きいのか

　結局、「副市長と部長では、実際の政策決定でどちらの影響力が大きいのか」という問いには、どちらか一方を選ぶだけでは正確に答えることができず、政策形成のどの段階を見ているのかによって答えが変わる。

　市全体にまたがる重要政策の調整、市長方針の具体化、複数部門の利害調整、予算や人員の配分といった局面では、副市長は法律上も組織上も強い位置を占めているが、一方で、政策の原案を作り、専門情報を整理し、実現可能な選択肢を絞り込み、上層部へ提出する段階では、部長を含む担当部局が大きな影響を持つ。

　したがって、副市長には「市役所全体を見ながら政策を調整する力」があり、部長には「担当分野の専門情報を政策へ変換し、どの案を上へ出すかを方向づける力」があると考えるのが実態に近い。ただし、その力関係は自治体の規模、組織構造、市長の行政運営、副市長への権限委任、局長の存在、政策分野、予算規模などによって変わるため、全国すべての市役所について同じ答えが成立するわけではない。

市政を見るなら「誰が決裁したか」だけでは足りない

　市民の目には、市長が会見で政策を発表した瞬間が政策決定のように見えるが、その時点までに、担当職員がデータを集め、課長が制度案を整え、部長や局長が選択肢を絞り、財政や企画部門との協議が行われ、副市長が全庁的な調整を行うという長い過程が存在していることが多い。

　市役所の政策形成は、頂上にいる1人がすべてを決める単純なピラミッドというより、多数の情報と判断が上へ流れながら何度も形を変えていく過程として考えた方が分かりやすい。上流では担当部局が現場の情報から政策の材料を作り、中流では部長や局長がそれを整理し、さらに上流では副市長が他部門との調整を行い、最後に市長が政治的、行政的な責任を伴う判断をする。

　だから市政を本当に理解しようとするなら、「最後に誰が決裁したのか」だけを見るのでは足りず、「誰が最初の案を作り、誰が修正し、誰が選択肢を絞り、誰が他部門との調整を行い、どの段階である案が消えたのか」まで追っていく必要がある。その過程を見たとき、副市長と部長のどちらが強いのかという問いは、単純な上下関係の問題ではなく、市役所という巨大な意思決定組織が、情報と権限をどのように分担しているのかという、より興味深い問題へ変わっていく。