議場の外にも続いている、議員と職員の関係
地方議会について考えるとき、私たちは本会議場で質問する議員と、それに答弁する市長や町長、担当部長といった光景を思い浮かべやすい。しかし、地方議員と自治体職員との関係は、議場や委員会室の中だけで完結しているわけではない。住民から道路の補修について相談を受けた議員が担当課へ問い合わせることもあれば、福祉制度について「このような場合は対象になるのか」と確認することもあり、地域で拾い上げた問題を行政へ伝え、行政の説明を住民へ返すことも、現実の地方政治では行われている。
私自身、この問題を考えるきっかけになった光景を見たことがある。休日に自治体職員の携帯電話へ地方議員から電話が入り、その会話が1時間以上続いていたのである。ただし、私は電話の内容をすべて聞いていたわけではないため、何について話していたのか、それが緊急の連絡だったのか、政策についての相談だったのか、複数の住民相談をまとめて話していたのかは分からない。したがって、この出来事だけから議員が職員へ何らかの圧力を加えていたと評価することはできず、1時間以上の電話だったという事実だけで、その働きかけが適切だったのか不適切だったのかを判断することもできない。
それでも、この光景が印象に残ったのは、地方議員と自治体職員との関係が、法律や議会規則に書かれた公式な場面だけではなく、電話や面談といった議会の外側にも広がっていることを実感したからである。制度上、地方議員は自治体職員の上司ではない。それにもかかわらず、現実には議員と職員が継続的に接触する場面が存在するのであれば、そこで交わされる質問や相談、要望と、議員という立場を背景に生まれ得る影響力との境界は、どこにあるのだろうか。
地方議員は自治体職員の上司ではない
まず法律上の関係は比較的明確である。地方自治法第154条は、普通地方公共団体の長が「その補助機関である職員」を指揮監督すると定めている。したがって、市長や町長の補助機関として働く一般の職員について、その行政組織上の指揮監督系統は首長側に置かれており、市議会議員や町議会議員がその職員の上司になる制度にはなっていない。なお、自治体には議会事務局や教育委員会など首長の補助機関とは異なる組織も存在するため、すべての自治体職員を一律に「首長の指揮監督下」と表現するのは正確ではなく、ここでは主として首長の補助機関で働く一般の職員について論じている。
地方公務員法第32条も、職員は職務を遂行する際、法令、条例、自治体の規則などに従うとともに、「上司の職務上の命令」に忠実に従わなければならないと定めている。地方議員から「こうしてほしい」と頼まれたからといって、その要望が職務命令へ変わるわけではなく、議員個人に自治体職員への一般的な指揮命令権が与えられているわけでもない。
ここは地方政治を考えるうえで重要な区別である。地方議員は選挙によって選ばれ、条例や予算などの議決に参加し、行政について質問し、政策を議論する立場にある。しかし、「選挙で選ばれた公職者であること」と「行政職員を直接指揮できること」は同じではない。
「議会の権限」と「議員個人の力」は同じではない
地方自治法は、議会に行政を検査し、調査するための権限を与えている。第98条では議会が自治体事務に関する書類や計算書を検閲し、執行機関などから報告を求めて事務を検査できるとされ、第100条では自治体事務について調査し、必要な場合には関係人の出頭や証言、記録の提出を求めることができる。いわゆる100条調査と呼ばれる制度である。
ただし、ここで権限を持つ主体として法律に書かれているのは基本的に「議会」であり、1人の議員が役所へ電話したり担当課を訪れたりしただけで、第98条や第100条と同じ法的権限を個人として行使できるわけではない。通常の議員活動として行政へ問い合わせ、資料について説明を求め、住民から寄せられた問題を伝えることと、議会という機関に法律上与えられた検査権や調査権とは、分けて考える必要がある。
権限がないことと、影響力がないことは同じではない
ここまでを見ると、「議員には職員への命令権がないのだから、議員からの電話や要望は一般住民からのものとまったく同じなのではないか」と考えたくなる。しかし、制度上の権限と、組織や人間関係の中で現実に生じ得る影響力は必ずしも一致しない。
地方議員は本会議や委員会などで行政の施策を取り上げることがあり、住民から継続的に相談を受ける立場でもある。そのため、職員に対する正式な命令権が存在しなくても、「この問題を議員が認識している」という事実が行政組織の中で一定の意味を持つ可能性はある。ただし、ここから「地方議員は常に職員へ強い影響力を行使している」と一般化することはできず、実際の関係は自治体の規模や組織文化、案件の性質、議員と行政との関係、行政側の対応制度などによって異なると考える方が慎重である。
私が見た休日の長電話も、この問題について考えるきっかけにはなるが、何らかの影響力が実際に行使された証拠ではない。観察できたのは、休日に地方議員から自治体職員の携帯電話へ電話があり、会話が1時間以上続いていたという事実までであり、その電話によって行政判断が変わったのか、職員が心理的な負担を感じたのか、あるいは通常の相談として問題なく対応していたのかは分からない。1つの経験から地方議員全体や自治体職員全体について結論を出すことはできず、具体的な経験を問題意識の出発点にすることと、それを一般的な傾向を示す証拠として扱うことは別なのである。
「確認してほしい」と「優先してほしい」の間にある境界
例えば、住民から「道路に大きな穴が開いていて危険だ」という相談を受けた議員が担当課へ連絡し、「現場を確認してもらえないだろうか」と伝えたとする。担当課が現地を確認し、道路管理上の基準に基づいて危険度を判断し、その結果として補修が必要だと決定するのであれば、議員は住民と行政との間で情報を伝える役割を果たしたと考えることができる。
ところが、「自分が頼んだ案件なのだから、ほかより先に直してほしい」となれば意味が変わってくる。さらに、許認可について特定の人だけ異なる扱いを求めたり、契約について特定の事業者を優先するよう求めたり、人事に関して通常の手続きとは異なる扱いを求めたりするのであれば、行政の公平性という別の問題が生まれてくる。
つまり、質問、相談、要望、不当な働きかけの境界は、使った言葉の丁寧さだけでは決まらない。「お願いなのですが」と言えば正当になり、「要求する」と言えば直ちに不当になるというものでもなく、何を求めているのか、通常の行政基準を変更させようとしているのか、特定の人だけを有利に扱うことを求めているのか、職員の公正な判断を妨げるような態様になっているのかという実質を見る必要がある。
要望の内容とともに、その過程が見えなくなることも問題になる
一部の自治体では、こうした問題への対応として、行政に寄せられた要望を記録する制度を設けている。大阪市では、市民だけでなく公職者や団体などから職員の職務に関して寄せられた要望について記録し、対応方針を明らかにする制度を運用している。2026年6月に公表対象となった要望等は1,945件で、このうち公職者によるものは24件であり、24件はいずれも「定例的で対応方針が明確なもの」に分類されていた。
この数字から分かるのは、少なくとも大阪市では公職者から行政への要望が制度上記録され、その内容に応じて行政の対応が整理されているということである。一方で、この24件を地方議員による問題のある働きかけの件数と読むことはできないし、24件が24人の公職者を意味するわけでもない。さらに、大阪市という1自治体の記録から、日本全国の地方議員と自治体職員との接触頻度を推計することもできない。
それでも、この制度の考え方には注目すべき点がある。行政への要望自体をなくそうとするのではなく、「誰から、どのような要望があり、行政がそれをどのように扱ったのか」という過程を記録することで、公平性と透明性を高めようとしているからである。問題のある要望であれば内容そのものを検討する必要があるが、正当な要望であっても、その後の行政判断が外部からまったく確認できなければ、「なぜこの案件だけ対応が変わったのか」という疑念を生みやすい。したがって、要望の内容と、その要望を行政がどのように処理したのかという過程の双方を見る必要がある。
「口利き」という言葉だけでは実態は分からない
地方政治では、議員が行政へ何かを頼む行為を「口利き」と呼ぶことがある。しかし、この言葉には、住民と行政との間をつなぐ日常的な活動から、行政の公平性に疑問が生じるような働きかけまで、かなり異なる行為が一緒に含まれてしまう。
高齢者から「制度の説明を受けてもよく分からない」と相談された議員が担当課へ確認することも、人と行政との間をつなぐという意味では仲介である。一方で、特定の人や事業者だけ異なる扱いを受けられるよう求めることも、外形だけを見れば議員から行政への働きかけである。しかし、両者の性質は大きく違うため、「議員が役所に電話した」「議員が担当課へ行った」という事実だけから、その行為の適否を判断することはできない。
休日の長電話についても同じである。電話時間が長かったことは観察できても、それだけで不当な要求だったことにはならない。重要なのは、電話が何分間続いたのかという時間だけではなく、その中で何が求められ、それに対して行政側がどのような判断を行ったのかという内容である。
長電話と不当要求を直接結び付けることはできない
大阪市では、不当要求行為について、威圧的な言動などだけでなく、地位を利用したり、その権限に基づく影響力を行使したりして、職員に不適正な職務上の行為をすること、またはしないことを求め、公正な職務執行を妨げる行為などと定めている。ここで重視されているのは、単に議員や公職者から接触があったという事実ではなく、働きかけの内容や方法によって職員の公正な職務執行が妨げられたかどうかである。
したがって、私が見た1時間以上の電話と、このような不当要求行為とを直接結び付けることはできない。長時間の電話が通常の政策説明や住民相談であることもあり得るし、反対に短い電話であっても内容によっては行政の公平性を考える必要が生じる場合もあり得る。電話時間は外から確認できる1つの事実ではあっても、それだけで働きかけの性質を判断できる指標ではないのである。
正当な要望活動にも、制度上の境界がある
地方議員が住民から相談を受け、制度について問い合わせたり、地域の課題を行政へ伝えたりすること自体は、行政と住民との間をつなぐ活動として理解できる。一方で、法律は、公職者が一定の契約や行政処分について請託を受け、自らの権限に基づく影響力を使って行政へ働きかけ、その対価として財産上の利益を受け取るような場合について、通常の政治活動とは別の扱いを定めている。
重要なのは、このような規定があるからといって、議員による日常的な問い合わせや住民相談まで同じように見るべきではないということである。政策上の提案、住民から受けた相談の伝達、行政上の判断基準から外れるような働きかけ、さらに法律が特別に規定している行為は、それぞれ性質が異なる。議員が行政へ何かを伝えたという一点だけで、すべてを同じ種類の行為として評価すれば、地方議員が本来果たすべき住民と行政との橋渡しまで萎縮させる可能性がある。
職員を守るのは「断る勇気」だけではない
制度上、議員は一般の自治体職員の上司ではないのだから、不適切な要求であれば職員が断ればよいという考え方もある。しかし、現実の組織では、法的な命令権の有無だけで人間同士の関係が決まるわけではない。議員と職員は今後も議会や行政の場で顔を合わせる可能性があり、議員がその部署の施策を議会で取り上げることもあるため、職員が議員からの連絡を一般住民からの問い合わせとは多少異なるものとして受け止める可能性は考えられる。
もっとも、「議員から連絡が来れば職員は必ず圧力を感じる」と一般化することもできない。議員との連絡を通常の職務の一部として処理している職員もいるだろうし、議員から地域の情報が入ることを行政運営に役立つものと考える部署もあるだろう。職員が実際に何を感じるのかについては、その職員本人への調査なしに外部から断定することはできない。
だからこそ、公平性を職員個人の性格や「断る勇気」だけに委ねない仕組みが重要になる。外部からの重要な要望について記録を残し、必要に応じて上司と共有し、個人ではなく組織として対応するようにしておけば、担当者1人が議員との関係を抱え込む必要は小さくなる。これは職員を守るだけではなく、議員にとっても、正当な要望まで後から不適切な働きかけだったのではないかと疑われる可能性を減らすことにつながる。
統計から分かることと、分からないこと
この問題を数字だけで説明しようとすると、大きな限界がある。少なくとも、ここで扱った資料だけから、日本全国の地方議員が議会の外で自治体職員へどの程度連絡しているのか、そのうちどの程度が行政判断に何らかの影響を及ぼしているのか、さらに不当な働きかけに当たるものがどの程度存在するのかを推計することはできない。
大阪市の要望等記録制度は有用な資料ではあるが、大阪市独自の制度によって記録された数字であり、全国調査ではない。また、私が見た休日の1時間以上の電話も1件の観察事例にすぎず、そこから地方議員と自治体職員との一般的な関係を統計的に推定することはできない。1件の経験が具体的な疑問を生むことはあっても、それを集団全体の傾向を証明するデータとして扱うことはできないのである。
したがって、この記事が示そうとしているのは、「地方議員による不適切な働きかけが何％存在するのか」という発生率ではない。地方議員には一般の自治体職員への指揮命令権がない一方、議会の外でも質問、相談、要望を通じた接点が存在し得るため、その働きかけと行政判断との関係をどのように透明にしていくかという制度上の問題なのである。
「議員に頼んだら動いた」という言葉をどう考えるか
地方では、「役所へ直接言っても動かなかったが、議員に頼んだらすぐ動いた」という話を耳にすることがある。しかし、この言葉だけを取り上げて、行政上問題のある対応が行われたと判断することはできない。
例えば、住民が担当窓口へ説明した時点では問題の重大性が十分伝わらなかったものの、議員が現場写真や周辺住民からの情報などを整理して担当部署へ伝え、その結果として危険度が再評価されたのであれば、行政が動いたことには合理的な理由がある。一方で、新しい事実も事情の変化もないのに、「議員から頼まれた案件だから」という理由だけで処理の順位が変わったのであれば、その公平性について説明が求められるだろう。
つまり、本当に確認すべきなのは「議員が関与したか」という一点だけではない。「議員が関与した後に何が変わったのか」「判断が変わったのであれば、その理由は何だったのか」「同じ事情にある一般住民にも同じ基準が適用されるのか」というところまで見なければ、行政が合理的な理由によって動いたのか、それとも議員という立場そのものが判断に影響したのかは分からない。
議員と職員は、離れすぎても近すぎてもいけない
地方議員と自治体職員との接触を一切なくせばよいという結論も現実的ではない。住民が抱える問題は統計や行政文書だけでは把握できないことがあり、議員が地域で聞いた声を行政へ届けることには意味がある。行政側にとっても、地域で起きている問題を知る経路が増えること自体は、必ずしも行政運営を損なうものではない。
しかし、その関係が近くなりすぎ、行政上の優先順位や個別案件の結論が「誰から頼まれたか」で変わるようになれば、公平性について疑問が生じる。「議員に相談できる住民」と「議員との接点を持たない住民」とで、同じ制度の下にありながら行政サービスの結果が変わるのであれば、その違いを合理的に説明できるかが問われることになる。
必要なのは、議員と職員の接触をなくすことではなく、接触があっても行政判断を説明できる状態を保つことである。議員は住民の相談を伝え、行政へ質問し、制度改善を求めることができる一方、職員はその意見を聞いたうえで、法令、条例、予算、行政上の基準、事実関係などに基づいて判断する。そして、議員の希望どおりになった場合にも、ならなかった場合にも、なぜその結論になったのかを説明できることが重要なのである。
議員の影響力に必要なのは「ゼロ」ではなく「見えること」
地方議員には、自治体職員へ一般的な職務命令を出す権限はない。しかし、選挙によって選ばれ、行政を議会で問い、地域住民の声を行政へ届ける立場にある以上、その発言が現実の行政組織の中で何らかの重みを持つ可能性まで否定する必要はない。
私が見た休日の1時間以上の電話についても、その影響力が良い方向に使われていたのか、そもそも行政判断へ何らかの影響があったのかは分からない。その意味では、この経験を「問題のある場面を目撃した」という話に変えてしまうべきではない。しかし、議員と自治体職員との関係が議場の外にも存在し、そのやり取りの一部は外部から見えにくいということを考えるきっかけにはなった。
地方政治に必要なのは、「議員は職員へ連絡してはいけない」という単純な規制でも、「選挙で選ばれた議員なのだから行政へ強く求めて当然だ」という考え方でもないだろう。誰からどのような要望があり、それに対して行政が何を確認し、どの基準によって判断したのかを必要に応じて説明できる仕組みを持つことの方が重要である。
政策を改善するために議員が行政へ働きかけることは、地方議会の役割と矛盾するものではない。しかし、議員という肩書だけで個別の行政判断が変わるのであれば、それは別の問題になる。質問、要望、相談と、不当な影響力の境界を見極めるために必要なのは、「議員が職員に何かを言ったか」という表面的な事実だけではなく、「何を求め、その後に行政判断がどう変わり、その理由をほかの住民に対しても説明できるのか」を見ることである。
議員の影響力を完全にゼロにすることではなく、住民の声や政策課題を行政へ届ける正当な活動と、行政の公平性を損なう働きかけを区別できるようにすること、そのために議会の外で行われる重要なやり取りについても必要な記録と組織的な判断を残すことが、議員の正当な活動を守り、自治体職員を不必要な負担から守り、最終的には「誰に頼んだか」ではなく「何が妥当なのか」で行政が動くための条件になるのではないだろうか。