市長が新しい政策を発表すると、その政策は市長の判断によって決まったものとして受け止められることが多い。市議会では市長に対して政策の必要性や財政負担について質問が行われ、市民もまた、選挙で選ばれた市長が行政の方向性を決めていると理解するだろう。しかし、政策が最初に構想されてから正式な議案や事業計画になるまでには、担当部署による調査、部長による判断、財政部門との協議、副市長による調整などが積み重ねられており、その途中で政策の内容が大きく変わることも考えられる。最終的な決定に市長の名前が残っていても、その政策を具体的な形にしたのが誰なのかという問題は、必ずしも明らかではないのである。
例えば、老朽化した公共施設の建て替えを市長が検討しているとしよう。担当部長は施設の利用状況や老朽化の程度を調べ、財政部門は建設費だけでなく将来の維持管理費を試算し、副市長は他の施設との統合可能性や市全体の事業優先順位について関係部署と調整することになるだろう。そうした検討の結果、当初は新築を想定していた計画が大規模改修に変更されたり、施設の統合を伴う計画へと修正されたりする可能性があるが、市民が目にするのは、こうした過程を経て完成した政策案である場合が多い。これは特定の自治体で実際に起きた出来事ではなく、行政内部の意思決定を考えるための例であるものの、政策の内容が最終決定前の調整によって変わり得るという問題を表している。
ここで浮かび上がるのが、副市長と部長の関係である。組織図では副市長が部長より上位に置かれているが、特定分野の専門知識や現場から集まる情報、政策案を作成する権限、予算編成への関与などを考えると、部長の判断が政策の方向性を大きく左右する場合もあり得る。ただし、部長が政策形成に深く関与していることと、副市長より強い決定権を持っていることは同じではないため、地方行政の権力構造を理解するには、法律上の権限と実務上の影響力を区別しながら、政策がどのような経路を通って決められているのかを調べる必要がある。
副市長は市長の補佐役でありながら、政策形成の中心にも立つ
地方自治法第167条は、副市町村長について、首長を補佐し、その命を受けて政策及び企画をつかさどり、補助機関である職員の担当事務を監督する役割を定めている。さらに、市長の権限に属する事務の一部について正式な委任を受けて執行することも認められているため、副市長は単に市長が不在のときに代わりを務める役職ではなく、法律上も政策形成と行政組織の運営に関与する重要な地位にある。副市長は市長が議会の同意を得て選任し、任期は原則として4年とされる一方、市長は任期中でも解職できることから、一般の行政職員とは異なり、市長との政策的な信頼関係が職務の実効性に大きく関わるという特徴を持っている。
ただし、副市長が市長とは独立して、市政全体の方向性を自由に決められるわけではない。地方自治法では、市長が自治体を統轄・代表し、予算を調製する権限を持っており、副市長の政策形成や組織監督も、市長の命令、正式な権限委任、自治体内部の決裁制度などに基づいて行われる。また、地方自治には教育委員会など市長とは別の権限を持つ執行機関も存在するため、市の行政に関わるすべての事項を市長や副市長が単独で決定できるという理解も正確ではなく、行政組織全体の権限関係を考える際には、それぞれの執行機関が法律によって与えられた権限にも注意する必要がある。
現実の市政運営では、市長が福祉、産業、都市計画、財政、公共施設などの政策分野について、事業の細部まで自ら調査し、すべての関係部署を直接調整することは難しいため、副市長が市長の方針を具体的な行政計画に結びつけ、部門間の意見の違いや事業の優先順位を整理する役割を担うことになる。しかし、どの程度の政策調整を副市長に委ねるかは、市長の行政運営の方針や自治体の組織制度によって異なり、副市長自身の経験、専門性、部長級職員との関係によっても実際の調整力は変化する。法律上の職務が共通していることから、全国の副市長が同じ程度の政策的影響力を発揮していると考えることはできず、制度上の権限と実際に行使される影響力を分けて評価しなければならないのである。
部長の影響力は、政策案が市長の机に届く前に現れる
副市長が市政全体を横断する立場にあるのに対して、部長は特定の行政分野について事務と組織を統括する管理職である。市役所の規模や組織構成によって名称は異なるものの、福祉、建設、産業、企画、財政などの部門には、過去の事業実績や専門的な知識、国や県との協議内容、住民から寄せられた要望などが蓄積されており、部長はそれらの情報を踏まえながら担当分野の行政運営を管理している。茂原市行政組織規則第25条でも、部長は上司の命を受けて所属事務を統轄し、所属職員を指揮監督することが定められており、政策案が上位の意思決定者に提出されるまでの過程で、部長が組織上の重要な役割を担うことは制度からも確認できる。
例えば、道路整備では、舗装の損傷が進んだ道路、交通安全上の改善が必要な交差点、老朽化した橋梁など、多くの課題が同時に存在しているが、予算や職員には限りがあるため、すべての事業を同時に実施することは難しい。担当部署は交通量や劣化状況、事故の危険性、工事費、将来の維持管理費などを比較しながら優先順位を検討することになるが、その際にどの条件を重視し、部門としてどの案を提案するかという判断には、担当職員や課長の専門的検討に加えて、部長の管理・調整機能が関わってくる。こうして整理された政策案が副市長や市長に示される段階では、現場で検討されたすべての選択肢が残っているとは限らず、技術的な問題や財源の制約などを理由として、既に一部の案が修正されたり、検討対象から外されたりしている可能性がある。
このような選択肢の整理は、必ずしも問題のある行為ではない。行政には法令に適合し、技術的にも財政的にも実施可能な事業を提案する責任があるため、非現実的な案を除外することは組織の合理的な運営に必要である。ただし、何を実現可能と判断するか、将来の費用をどこまで考慮するか、住民に生じる不便と財政負担をどのように比較するかには一定の裁量が伴うため、専門的な判断を積み重ねる過程で、政策の方向性が実質的に決まっていく場合もある。部長の影響力を考えるときに重要なのは、正式な決裁権限の大きさだけでなく、市長や副市長に提示される政策の選択肢を形成する過程に、どの程度関与しているのかという点である。
もっとも、部長が多くの情報を持つからといって、副市長より常に強い影響力を持つわけではない。副市長にも行政経験や専門知識があり、複数の部署から情報を集める立場にあるため、担当部門が示した説明をそのまま受け入れるとは限らず、他部門の意見や外部の調査結果を基に判断を修正することも考えられる。組織内部に情報量の差が存在することは、専門分化された行政に共通する特徴ではあるが、その差が実際にどの程度の政策的影響力を生み出しているのかについては、個別の政策形成過程を調べなければ分からないのである。
茂原市の庁議規則に見える、正式な決定の前にある調整
行政内部の影響力を具体的に考えるため、千葉県茂原市の制度を調べてみると、興味深い仕組みが見えてくる。2025年6月1日施行の茂原市庁議規則では、市長が主宰し、副市長、教育長、部長等が参加する庁議が設けられており、基本構想や基本計画、重要な事業計画、予算編成方針、組織及び職員定数の基本方針などが検討対象となっている。こうした会議は、市長を中心として重要政策を調整するための制度として理解できるが、注目したいのは、実際に庁議が開かれる前の段階にも、政策案を整理するための手続が設けられていることである。
同規則第4条では、部長等が庁議に付すべき事案について、開催予定日の14日前までに総合企画部長へ付議を依頼することになっており、総合企画部長は、その事案を庁議に付議する必要がないと認めた場合、依頼した部長等にその旨を通知することができる。この規定は総合企画部長に市政の最終決定権を与えるものではなく、庁議に提出する案件を整理するための手続上の役割を定めたものであるが、重要政策が市長の主宰する会議に提出される前に、部長級職員による一定の判断を経る仕組みが存在することを示している。付議の必要がないと判断することと、政策そのものを中止させることは別であり、この規定だけから総合企画部長が実質的な拒否権を持つと解釈することはできないものの、政策形成の経路を理解するうえでは見逃せない制度といえる。
さらに茂原市では、庁議とは別に政策調整会議が設けられており、総合企画部長が主宰し、各部の次長や関係課長などが参加して、庁議に付議する事項の調査検討や、市長が指示した事務事業の調査研究を行う仕組みになっている。規則上、政策調整会議は原則として毎月第1月曜日、庁議は原則として毎月第2月曜日に開催され、政策調整会議の結果は庁議に報告されることになっているため、重要政策の検討が市長の出席する会議だけで完結するものではないことが分かる。ただし、会議の日程がこのように定められているからといって、政策調整会議で検討された案件が必ず直後の庁議に提出されるとは限らず、実際には付議依頼の期限や調査内容、関係部署との協議状況などによって審議の経過が異なる可能性がある。
ここで明らかになるのは、副市長と部長の影響力が、必ずしも同じ場所で発揮されるわけではないということである。副市長は市長を補佐して全庁的な政策調整に関わる一方、総合企画部長は庁議への付議手続や政策調整会議の運営に制度上の役割を持っており、正式な決定に至る前の段階で、それぞれ異なる形の関与が認められる。しかし、総合企画部長が政策調整会議を主宰しているという事実だけで、副市長より強い実質的な影響力を持つと結論づけることはできず、実際にどのような案件が付議され、どのような理由で修正されたのかを確認しなければ、手続上の権限が政策内容に与えた影響までは判断できない。
部長が決裁できる案件でも、自由に決められるわけではない
政策形成に関わる権限を調べる際には、庁議規則だけでなく、事務決裁規程も重要な資料となる。茂原市の2026年4月1日施行の事務決裁規程では、市政運営の基本方針や重要な事業計画、予算の編成などが市長の決裁事項とされる一方、日常的な行政事務については副市長、部長、課長などに専決事項が配分されており、案件の内容や金額によって決裁する職位が異なる。例えば、物品その他の予定価格の設定では、市長の区分が2,000万円以上、副市長の区分が2,000万円未満、部長の区分が1,000万円未満と定められているため、金額による担当範囲を整理すると、通常は1,000万円未満を部長、1,000万円以上2,000万円未満を副市長、2,000万円以上を市長が判断する構造として理解できる。
ただし、この金額区分は茂原市の当該事務に関するものであり、全国の自治体に共通する基準でも、すべての契約や支出に適用される基準でもない。さらに、予定価格を設定することと、事業の実施方針を決定すること、予算を編成すること、議会が予算を議決することは、それぞれ異なる行政上の行為であるため、部長が一定金額まで専決できるという事実から、その金額に相当する政策を自由に決定できると理解するのは誤りである。専決は基本的に市長の権限に属する事務を内部規程に従って決裁する仕組みであり、法律に基づいて権限そのものを委任する場合とは区別されることからも、決裁書類上の処理権限と政策的な最終責任を混同してはならない。
ここで特に重要になるのが、茂原市事務決裁規程第13条に定められた専決の制限である。この規定では、専決事項であっても、重要又は異例に属する事項、規程の解釈に疑義がある事項、他の専決事項との関連がある事項、合議する課の間で意見が異なる事項、政治性を伴う事項などについては、上司の決定を受けなければならないとされている。つまり、通常であれば部長が専決できる事務でも、重要性や政治性、関係部署との意見の相違などによって上位者の判断が必要になる仕組みであり、金額による専決区分だけを取り出して管理職の権限の大きさを判断することは適切ではないのである。
このように制度を詳しく見ていくと、部長には一定の範囲で事務を処理する権限が与えられている一方、重要な政策判断については上位者による統制が働く構造になっていることが分かる。しかし、決裁権限が制限されていることと、政策案の形成段階で影響力を持たないことも別の問題であり、部長が専門的な情報を整理し、実施可能な選択肢を提案する役割まで失われるわけではない。副市長と部長の関係を正確に理解するには、正式な指揮監督関係では副市長が上位にあるという制度上の事実を認めたうえで、政策が決裁される前に形成される過程についても検討しなければならない。
予算案に残らなかった政策は、誰の判断で姿を消したのか
こうした問題が最も見えにくくなる場面の1つが、予算編成である。公共施設の整備や道路の改良、福祉サービスの拡充などを実施するには原則として予算措置が必要になるが、各部門から提出される要求をすべて採用できる自治体はなく、財政部門による査定や関係部署との協議を経て、市長が最終的な予算案を調製することになる。その途中では、事業費が縮小されたり、実施時期が翌年度以降に変更されたり、事業そのものが採用されなかったりする可能性があるため、完成した予算書だけを読んでも、最初にどのような政策案が存在していたのかを十分に知ることはできない。
例えば、担当部門が必要性を認めていた道路改良事業について、財政部門が当年度の財源確保を難しいと判断し、副市長との調整を経て優先順位が変更されたとすれば、予算案に事業が掲載されなかったという結果だけでは、誰の判断がどの程度影響したのか分からない。実際には、財源不足だけでなく、用地取得の困難さ、国や県の補助制度との関係、他の事業との緊急性の比較などが判断材料になり得るため、事業が採用されなかったという事実から、特定の幹部職員が意図的に排除したと推測することも適切ではない。
しかし、予算編成が限られた財源をどの政策に配分するかという選択の過程である以上、そこで行われる判断には大きな政策的意味がある。財政部門が将来の維持管理費を重視して新規事業に慎重な判断を示せば、担当部長が事業の必要性を説明していても計画が見直される可能性があり、反対に市長や副市長が特定の政策を優先する方針を明確にすれば、他の事業との調整を通じて財源を確保することも考えられる。もっとも、財政部長が常に他の部長より強い影響力を持つとまではいえず、予算編成の方法や市長の関与の程度、副市長に委ねられた調整範囲によっても結果は変わるため、実際の力関係を確かめるには、各部門の当初要求から最終的な予算案に至るまでの変更過程を追跡することが必要になる。
全国3,732人の自治体職員を対象とした研究が示す、政策判断の複雑さ
行政内部の政策形成については、制度の仕組みだけでなく、実際に職員が何を重視して政策案を選択するのかを調べた研究も存在する。2026年3月、独立行政法人経済産業研究所が公表した「エビデンスは政策立案に影響を及ぼすか？～自治体職員を対象としたコンジョイント実験による分析～」という研究では、全国21自治体の職員3,732人の有効回答を用いて、政策案の選択にどのような情報が影響するかが検証された。調査は2024年9月から2025年2月にかけて実施され、回答者には条件の異なる2つの仮想的な事業案を比較して選択してもらう方法が採用されており、政策の有効性に関する情報だけでなく、首長や上司の意見、議会や住民の反応、近隣自治体で同様の事業が行われているかどうかなど、複数の条件を組み合わせながら統計的な分析が行われた。
その結果、近隣自治体で類似事業が実施されているという情報が示された場合、参考となる情報がない場合よりも、実験上の政策案の選択率が14.2パーセントポイント高くなることが確認された。さらに、近隣自治体で実施された類似事業について効果が実証されているという情報が加わると、基準となる条件に対する選択率の上昇は21.1パーセントポイントとなったが、この数値には近隣自治体で事業が実施されているという情報の影響も含まれているため、研究では両者の差に相当する6.9パーセントポイントを、効果が実証されているという追加情報の影響として整理している。これは、単に近隣自治体が事業を実施しているという事実だけでも政策案の選択に相応の影響があり、事業の効果を示す研究結果が加わることで、その選択がさらに変化する可能性を示したものである。
この研究で特に注目したいのは、職員の役職によって政策情報の受け止め方に違いがあるかを調べた結果である。研究では役職別に政策情報への反応を比較しているが、近隣自治体での事業実施や事業効果を示す情報に対する評価について、役職間の推定係数に統計的に有意な差は確認されなかった。これは役職によって情報の評価が完全に同じであることを証明するものではないが、少なくとも今回の実験では、職位の違いが政策情報の受け止め方に明確な差を生み出しているとは確認できなかったことを意味している。
一方、所属部署による比較では、近隣自治体で類似事業が実施されているという情報に対する反応について、5%の有意水準で部署間の差が確認されている。財務部門では近隣自治体の実施情報に対する反応が比較的大きく、企画部門では小さい傾向が見られたものの、事業の効果が実証されているという追加情報に対する部署間の差については、統計的に有意な結果は確認されなかった。したがって、この研究から所属部署が政策情報の評価に影響する場合があるとは考えられるものの、財務部門や企画部門が常に特定の情報を重視すると一般化することはできず、役職の上下関係と部署の専門性が政策判断にどのように関わるのかについては、さらに検証する余地が残されている。
ただし、この研究結果を副市長と部長の影響力の比較にそのまま用いることはできない。研究は仮想的な政策案の選択を調べたものであり、実際の市役所において副市長と部長の意見が対立した場合に、どちらの判断が採用されるかを測定したものではなく、役職間に有意差が確認されなかったという結果も、両者の権限や影響力が等しいことを意味していない。また、調査対象は21自治体の職員であり、全国すべての自治体職員から無作為に抽出された代表標本であるとは確認できないため、得られた数値を全国の行政職員全体に無条件で当てはめることも適切ではない。
さらに、この研究は2026年3月にディスカッションペーパーとして公表されたものであり、研究成果について専門的な議論を促す段階の論文であることにも留意する必要がある。それでも、政策案の選択が専門的な効果検証の結果だけでなく、近隣自治体の実施状況や組織内外の関係者の意見などによって変化することを数量的に示した点には意義がある。政策形成は法令や技術的合理性だけで自動的に決まるものではなく、情報の内容や所属部署、関係者の判断が複雑に関わる過程であるという問題意識を、実証研究の側面から補強する結果といえるだろう。
市の規模が変われば、同じ役職でも影響力は変わるのか
副市長と部長の関係を全国一律に論じることが難しい理由には、自治体の人口規模や行政組織の違いもある。地方自治法は副市町村長の設置を原則としながら、条例によって置かないことも認めており、管理職の配置や部局の構成についても、各自治体が法令上の制約を踏まえながら定めている。大規模な自治体では部長の上位に局長を置くなど複数の管理階層が設けられる場合がある一方、比較的小規模な自治体では部長職を置かず、課長を中心とした組織で行政運営を行う場合もあるため、異なる自治体の役職を名称だけで比較して影響力の大小を判断することには無理がある。
例えば、千葉市では市長、副市長、局長等が参加する庁議に加えて、各行政分野の重要施策を扱う政策会議が設けられており、2026年6月30日更新の市の公式資料では、政策会議の構成員として市長、副市長、総合政策局長、総務局長、財政局長、総合政策部長が示されている。一方、茂原市では総合企画部長が主宰する政策調整会議と、市長が主宰する庁議を組み合わせた仕組みが規則に定められているため、両市の政策形成過程を比較するのであれば、会議の名称や役職の序列だけでなく、それぞれの会議がどのような事項を扱い、政策案がどの段階で審議されるのかまで確認する必要がある。
組織の違いを数理的に検討する方法としては、人口1万人当たりの管理職数や管理職1人当たりの職員数、行政部門の数に対する全庁的な調整会議の参加部門数などを比較することが考えられる。ただし、こうした指標は組織の規模や管理階層の厚さを示すものであり、副市長と部長の影響力を直接測定するものではないうえ、自治体によって教育、消防、公営企業などを職員数の集計に含めるかどうかも異なるため、統計上の対象範囲を統一しなければ比較結果が歪む可能性がある。人口の少ない自治体ほど副市長が強い、あるいは部長が強いという仮説を検証するには、人口規模や職員配置だけでなく、実際の政策形成過程と権限配分の違いまで調べる必要があり、単純な相関関係から因果関係を導くことはできないのである。
影響力を数字で測ろうとすると、何が見えて何が残るのか
副市長と部長のどちらが強いかを客観的に検証するには、まず影響力を何によって測定するのかという問題を解決しなければならない。決裁できる金額、管理する職員数、会議への参加回数などは比較的把握しやすい指標であるものの、これらは権限や職務範囲を示すにとどまり、実際に政策の内容をどの程度変更したかを直接表すものではない。部長が多数の定例的な事務を決裁している一方、副市長が少数の重要な部門横断的政策を調整している場合には、単純な決裁件数の比較から政策的影響力の大小を判断できないことになる。
そこで考えられるのが、政策案の初期段階から最終決定までの変更履歴を調べる方法である。例えば、当初100件の政策案が存在し、部内協議を経て80件、政策調整会議を経て65件、最終的に予算案に反映されたものが50件だったと仮定すれば、最初の段階では20%、次の段階では18.75%、最後の段階では約23.08%の案件が減少したことになる。しかし、これは分析方法を説明するための仮定上の数字であり、特定の自治体で実際に観測された結果ではないうえ、案件の減少には事業の統合、重複する計画の整理、財源不足による延期なども含まれ得るため、件数の減少が大きい段階ほど、そこに関与した管理職の権力が強いと解釈することはできない。
実質的な影響力をより厳密に調べるのであれば、当初の政策案と最終案を比較し、事業費、対象となる住民、実施時期、施設配置、将来の財政負担などがどの段階で変更されたのかを確認するとともに、その変更を誰が提案し、どのような理由で採用したのかを調査する必要がある。ただし、正式な文書が作成される前の非公式な協議や、担当部門が市長や副市長の意向をあらかじめ考慮して政策案を作成した場合などは記録に残りにくく、最終案に変更が少なかったとしても、上位者の影響力が小さかったことの証明にはならない。こうした測定上の限界があるため、政策への実質的な影響力を全国共通の数値に換算して副市長と部長を順位づけることは、少なくとも公開された制度資料だけでは困難である。
また、部長が提出した政策案が採用されたとしても、それが部長の説明によって市長や副市長の判断が変わった結果なのか、最初から市長の方針と一致していたためなのかによって、影響力の意味は異なる。逆に、担当部長の提案が採用されなかったとしても、法令上の問題や財政的な制約によって実施が困難だったのであれば、必ずしも部長の調整力が弱かったとはいえない。このような違いを区別するためには、決裁規程や会議の構成を調べるだけでなく、複数年度の政策案の変更履歴、予算編成資料、関係者への聞き取りなどを組み合わせ、制度上の権限と実際の判断への関与を分けて分析する必要がある。
市議会と市民は、政策が決まるまでの過程をどこまで知ることができるのか
ここまで行政内部の関係を見てきたが、地方行政の意思決定は市役所だけで完結するものではなく、地方自治法第96条に基づき、予算や条例の制定・改廃などについては市議会が議決権を持っている。市長が重要な政策を推進しようとしても、議会の議決が必要な事項については議会での審議を経なければならず、行政内部で副市長や部長が大きな影響力を持っていたとしても、そのことによって市長の法的な責任や議会の独立した権限が失われるわけではない。ただし、議会に提出された政策案が既に担当部署での検討や財政面の調整を経ている以上、議員が目にする資料には、初期段階で検討されたすべての選択肢が示されているとは限らず、行政内部で何が判断材料になったのかという問題は残る。
例えば、老朽化した公共施設の統廃合について議会が審議する場合、最終的な建設費や維持管理費を確認するだけでは、その政策が最も合理的な選択であるかどうかを十分に判断できない。既存施設を改修した場合の長期的な費用、施設統合によって利用者が負担する移動時間、公共交通機関の利用可能性、利用者数の将来推計などについて、どのような条件を比較し、何を理由に最終案が選ばれたのかを確認する必要がある。こうした検討過程が整理されていれば、政策判断の合理性を検証しやすくなるだけでなく、副市長や部長がそれぞれどのような役割を果たしたのかについても、事実に基づいて理解することが可能になる。
市民にとっても、庁議や政策会議の議事概要、行政計画、予算編成資料、事業評価などは、政策形成の過程を知るための手掛かりとなる。千葉市では庁議や政策会議の議事概要と会議資料が公開されており、茂原市でも情報公開条例に基づいて行政文書の開示を求める制度が設けられているが、内部協議の記録がすべて公開されるわけではなく、意思形成過程に関する情報などについては、条例に定められた非公開事由に該当する場合もある。したがって、会議録が公表されていないことをもって不適切な政策決定が行われたと推測するのは適切ではなく、公開制度の範囲や文書の作成状況を確認しながら、行政が最終判断に至った理由をどの程度説明しているのかを検証することが重要になる。
行政の透明性を高めるという問題は、内部で交わされたすべての発言を無条件に公開することではなく、政策を決める際にどのような選択肢が存在し、それぞれにどのような費用や便益、制約があり、何を理由に最終的な案が選ばれたのかを、市民と議会が検証できる状態にすることである。そうした説明が充実すれば、特定の副市長や部長がどれほど強い権力を持っているのかという推測に依存することなく、政策そのものの合理性と責任の所在を確かめやすくなるだろう。
最も強いのは、最後に決裁する人とは限らない
副市長と部長では実際の政策決定でどちらの影響力が大きいのかという問いに、制度上の序列だけで答えるなら、副市長が部長より上位にあり、市長を補佐して行政組織全体の調整や職員の事務の監督を担うという関係になる。しかし、それはすべての政策分野で副市長が部長より大きな実質的影響力を行使していることの証明にはならず、専門的な知識や現場情報が判断の中心となる政策では担当部長の説明や提案が重要になる一方、複数の部署にまたがる政策や全庁的な優先順位の調整では、副市長の役割が大きくなることが考えられる。
茂原市の庁議規則や事務決裁規程を詳しく調べると、部長級職員が政策案の調整や庁議への付議手続に関わる一方、重要な政策判断や政治性を伴う専決事項については上位者による判断が必要になるなど、行政内部で権限と役割が分担されていることが確認できる。また、2026年に公表された自治体職員を対象とする実験研究からは、政策案の選択が専門的な効果検証の結果だけでなく、首長や上司の意見、近隣自治体の動向などにも左右され得ることが示されており、政策形成を組織図上の上下関係だけで説明することには限界がある。ただし、研究では役職間の政策情報に対する反応について統計的に有意な差が確認されなかった一方、所属部署による違いは一部の情報について確認されているものの、これらの結果から副市長と部長の実際の権力差まで判断することはできない。
地方行政の「見えにくい権力構造」とは、組織図の裏側に特別な権力者が存在するという意味ではなく、政策の構想、情報の収集、代替案の比較、部門間の調整、予算の査定、正式な決定という連続した過程の中で、それぞれ異なる立場の職員が政策の内容に関与しているという構造である。市役所の窓口に寄せられた道路の改善要望や、住民が利用する公共施設の将来に関する問題が、担当課の調査を経て部長の判断材料となり、副市長による調整や市長の方針決定を通じて予算や事業計画に姿を変えていく過程を考えれば、政策とは特定の人物が一度の判断で完成させるものではなく、多くの検討と修正を通じて形成されることが分かる。
結局、副市長と部長のどちらが強いかという問いに、自治体や政策分野を超えた一律の答えを与えることはできない。法律上の指揮監督関係では副市長が上位にあるものの、政策の具体的な形成段階では担当部長や企画・財政部門が重要な役割を果たす可能性があり、その実態を確かめるには、役職名や決裁金額だけでなく、政策案がどのような経路を通り、どの段階で何を理由に変更されたのかを追跡する必要がある。
地方自治の質を左右するのは、副市長と部長のどちらが強いかという組織内部の力関係だけではなく、行政が持つ専門知識と全庁的な調整力を適切に生かしながら、政策判断の理由を市民と議会に説明できる仕組みが整っているかどうかである。住民の暮らしを左右する政策について、誰が最後に決裁したのかだけでなく、その判断に至るまでにどのような選択肢が比較され、何が採用され、何が採用されなかったのかを明らかにすることこそ、見えにくい権力構造を検証する本来の目的といえるだろう。